城市住房拆迁问题分析(二)

三、对我国当前房屋拆迁行为的分析和探讨

    城市拆迁包涵于经营城市的范畴中，而我们最先感知“经营城市”这一概念，是在几年前的中国市长协会第三次代表大会上，当时面对城市日益商业化的挑战，与会的600多位中国市长们开始感觉到，如何经营和管理传统意义上的城市变得甚为紧迫了。然而，“新宠”一落地，很快就成了专家学者们的“众矢之的”。国务院发展研究中心的吴敬琏说：“现行的土地制度促成了地方政府”经营城市“的”宏大抱负“，”卖地生财“成泛滥之势，原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样，经济发展好的地方也如此。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府（官员）却随随便便就把地给卖了，这样很危险。”

的确，在城市发展中，尤其是近10年来，各级政府利用城市自身的土地价值，采取土地置换和有偿出让土地使用权等办法，筹集资金用于城市改造，在取得显著成效的同时，也出现了一些偏差。城市发展的总体目标与政府部门具体经营城市公有资源的目标还很难协调一致，公有资源在经济运作过程中也容易滋长腐败，这集中体现在“经营城市”观念如何来定位，在“经营城市”的过程中，政府行为很容易侵害城市公民的私有财产，目前在我国旧城区中有大量的私有房屋，有的已有上百年乃至上千年的历史。

这些房屋以及所占有的土地以前都是属于私有的，只是在国家规定土地属于国家和集体之后，私有房屋所占土地的所有权才变成了使用权，但这种使用权既没有约定使用费标准也没有约定使用期限，从现实情况看实际上是无偿且无期限的，正是因为这种使用权的无期限和无偿性，导致房屋的主人在国家出让该房屋所在土地的使用权时没有任何发言权。

事实上，国家在出让该土地使用权时根本没有征求现有使用权人的同意。而取得该块土地使用权的房地产开发商则立即拥有了将他人房屋拆除的权利。因为房地产开发商“是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。”而政府在出让国有土地使用权时又有利益回报，从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边，导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。

那么，城市房屋拆迁还要不要走下去呢？毫无疑问，城市拆迁行为是有着积极的现实意义的，有些学者引用《宪法》第13条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”和《宪法》第39条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，对房屋拆迁的合法性提出质疑，有人甚至提到了“违宪”的高度，对房屋拆迁大加置疑。但如果因此对城市拆迁工作叫停那就属于咎枉过正了。

首先，就事论事，《宪法》第13条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”中关于“房屋”的保护，并不是保护房屋本身，而是保护房屋所有人的房屋所有权。保护房屋与保护房屋所有人的房屋所有权，有质的区别。如果法律保护房屋，这个房屋就不能拆除，包括它的所有人也不能拆除这个房屋。就目前我国的法律而言，只有列为重点文物保护对象的建筑物等极少数房屋，受法律保护不能拆除。而保护房屋所有人的房屋所有权，则根据不同事项有不同的保护方法。房屋所有权的登记发证，是对房屋所有人权利的确认和保护；房屋的租赁、抵押登记和交易变更登记，是对房屋所有人权利变更和房屋所有人变更的确认和保护。而房屋拆迁是通过评估补偿和提供安置措施来保护被拆迁人的房屋所有权，是基于房屋拆迁实际的一种特殊保护形式。至于《宪法》第39条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，是为防止执法机关、执法人员擅入民宅非法搜查而立，保护的是住宅内的人身安全和财产安全。

其次，目前我国的城市化进程正在以前所未有的速度推进，要实现国家工业化、要发展就避免不了新增建设项目，新增建设项目就避免不了房屋拆迁，这个过程在世界上别的国家也是普遍存在的。不能因为个别地方在房屋拆迁中存在违法拆迁、侵害被拆迁人权益的事情而“因噎废食”。建设的根本目的是以人为本，为人服务，为了提高和改善人民的生活水平，这就决定了工厂、学校、医院、商店、住宅等建设项目需要建在有人生活而不是荒无人烟的地方，城市和村镇在建设和改造的过程中也不能只建新房而不拆除旧房，铁路、公路也不能为了避开房屋拆迁而弯来弯去。

再次，保护被拆迁人的权益，关键在于房屋拆迁是否依法进行，职能部门是否监管有力，补偿标准是否合法合理，安置措施是否及时落实，建设资金是否按时到位，法律救济是否渠道畅通。只有严格而又有效的监督管理措施，依法而又合理的拆迁补偿安置标准，安全而又到位的拆迁和建设资金，畅通而又公正的法律救济渠道，才能从根本上达到保护被拆迁人合法权益的目的，才能在经济建设和被拆迁人权益保护两个方面取得双赢效果。

   城市拆迁的本意是良好的，都是为了给市民创造良好的生活环境。提到城市拆迁，就不得不提“经营城市”这一热门词。这一理念在城市的发展过程中提的较多，为多数地方城市政府所认可，他们强烈地感觉到经营和管理城市变得尤为紧迫，特备是在如今竞争日趋激烈的现代。但是，由于我国特殊的土地制度政策，间接促成的地方政府为经营城市大刀阔斧地大拆大建，特备是拆除大量的房屋建筑，通过买卖土地获得大量的财政收入。据有关数据统计，不少地方政府的绝大多数财政收入都是来自土地的收益。土地资源是有限的，这样也是不可持续的生财之路，当然也是对市民不负责任的表现。 那么，既然城市房屋拆迁有这么多缺点，还要不要走下去呢？毋庸置疑，城市拆迁行为有着更积极的现实意义的。

   首先，在当前，我国正处于经济高速发展的阶段，工业不断发展，大量的新的项目开始上马，速度之快世前所未有的，在如此快的发展速度下，土地资源的有限情况下，不得不进行房屋拆迁，这种情况在世界上其他国家也发生过。为了大众的利益、城市的发展，就不得不会涉及房屋的拆迁，影响被拆迁人的生活。

   其次，我们可以通过一些手段来保障被拆迁人的合法权益，如确定其对房屋依法拆迁，有关部门履行好监管职能，做到补偿标准合理合法，对拆迁户及时有效地安置等等。这样，通过各方努力，达到城市建设和人民利益保障的双赢局面。 

 四、完善城市房屋拆迁制度的几点建议

（一）降低民营企业参与旧城改造的门槛

      我国处在城市化线性发展时期，城市公共服务设施处于脱节状态，仅仅靠政府投入公共设施显得杯水车薪。借鉴外国的相关经验，吸引民营企业的参与是不错的选择。杜宇民营企业来说，基础设施建设所需投资大，回收期长，而且投资收益稳定，如果做好了醒目规划及盈利设计，不失为一个良好投资方向。因此，政府需积极调整各项投资政策，营造良好的投资环境和条件，吸引民营企业。 

     我国城镇基础建设问题太多，财政投入不足使城镇基础设施成为城镇化发展的瓶颈，就城区基本都是城市的黄金地段，由于拆迁费用高，城市财政无能为力。对民营企业来说，基础设施建设需投资量大，回收期长，而且投资收益稳定，如果做好项目规划及盈利设计，不失为良好投资方向。各级政府应该积极进行投资改革，营造民资进入城镇基础设施及城镇社会事业领域的政策环境和条件，对其投资项目进行项目捆绑，远近兼顾，综合补偿，而民营企业和拆迁户作为平等的民事主体来就补偿标准进行磋商，政府居中调停，不强行介入。

（二）进行模拟拆迁