我国食品安全监管面临的困境和路径选择(一)

我国食品安全监管面临的困境和路径选择

 [摘要] 食品安全直接与人民群众的身体健康与社会经济的和谐发展密切相关,食品安 全监管如何落实,恐怕不是一个自上而下的政府规制性命令所能解决的,不分类别而强制划一的措施也并非实现食品安全监管的良方.我国食品安全监管必须针对现实问题寻求多元路径进行法治化治理,以法治思维和法治方式提升食品安全监管效能,实现食品安全监管的公共治理.

[关键词]视频安全监管面临的困境、   食品安全法、路径选择、  公共治理

近年来，伴随着“苏丹红”、“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等一系列食品安全事故的频频发生，国家食品安全监管凸显出了前所未有的困境。由于食品安全监管负荷繁重，而稀缺的执法资源又难以实现监管全覆盖，致使我国以政府主导型的食品安全监管模式无法有效应对日益严峻的食品安全问题，现行的食品安全法律制度也必须进行相应的变革和补强，以便全面提升食品安全效能。

一、我国食品安全监管面临的困境

(一)食品小作坊缺乏监管和法律救济机制不完善

当前， 我国有着多家食品小作坊，均由卫生部门前置审批，工商部门发营执照。2009年6月1日颁布的《中华人民共和国食品安全法》当中，食品小作坊的前置审批权由原卫生部门移交质量技术监督部门监管。而当前，质量技术监督部门又缺乏对食品小作坊监管的相关法律法规和实施办法，从而不能有效完成前置审批工作，导致我国多家食品小作坊无营业执照，无法正常经营，从而不利于我国食品安全监管效能的全面提升。实践中，食品安全事故的频繁发生往往与食品安全的法律救济机制和法律对违法者的惩罚力度是有关系的。我国现行食品安全立法采纳如惩罚性赔偿方式惩罚违法者，从而维护消费者合法权益。但是这种立法模式在食品生产经营企业有充分盈利的情况下，这样的惩罚性赔偿方式也无法威慑到 企业的违法作为，法律的惩罚力度也无法有效抑制食品安全事故的发生。我国现行食品安全监管不到位和法律救济机制不完善，已大大消弱了法律规制食品安全问题的治理能力。食品小作坊的监管缺失和不到位已凸显出了我国食品安全监管能力的薄弱，食品安全拉绿救济机制不完善阻碍了我国食品安全监管效能的全面发挥。

（二）农村食品安全监管缺失和消费者权利淡化

在我国一些食品安全领域还存在着监管缺位问题。尤其目前在我国大多数农村、工地、食堂、学校、幼儿园等地方，消毒中心卫生设施不到位，大型宴席餐具不能及时消毒，这些 场所存在着食品安全监管缺失问题。也由于国家食品安全监管资源的稀缺，很难对广大农村和学校的食品安全问题进行有效治理，也就必然会导致监管乏力和监管覆盖率低，进而酿成食品安全事故。政府主导型下执法资源不足的食品安全监管模式难以有效应对极其繁重的监管负荷。食品安全问题与普通消费者的生命健康权密切相关，而普通消费者在食品安全诸多方面的知情权、参与权和监督权等法律权利被淡化和边缘化，致使食品安全监管缺乏社会多方力量的参与，社会多元治理资源也难以有效作用于食品安全监管。全国农村食品安全的监管是一个极具繁重负荷的庞大工程，农村食品安全监管缺失凸显出了我国食品安全监管资源的稀缺和社会共治之路的呼吁。消费者的法律权利淡化严重限制社会公众力量在整个食品安全监管中的有效参与，也阻碍了我国食品安全监管能力的社会认可。

（三）监管混乱问题严重和监管主体单一

目前，我国有一些地区存在着严重的食品安全监管混乱问题，食品安全多数部门监管，“九龙治水”现象仍然存在，这样一来就难以直接对食品安全问题进行有效监管，也容易造成极大的食品安全隐患。不仅如此，我国食品安全监管主体单一，我国食品安全监管缺乏社会多元力量的制度设计，普通消费者、行业协会和社会公众的监督资源无法有效作用于食品安全监管。《食品安全法实施条例》第5条、第9条、第14条、第18条、第48条等多个条款在食品安全风险监测和评估、相关信息通报、食品安全标准和食品安全监督管理等诸多方面都作了明确规定。我国食品安全立法规定食品安全事故首先应向食品安全监督管理部门上报，食品安全的监管一切为了政府的需要，而不是首先对社会公众和普通消费者负责，法律赋予的公众知情权、监督权流于形式，食品安全的监管主题的单一化难以有效发挥社会多元力量的制衡作用。我国食品安全监管混乱和主体单一严重限制了食品安全监管效能的有效发挥和提升，也阻碍了我国食品安全法治建设的规范化进程。

二、当前政府食品安全监管的行动困境

当政府不断追求自身利益而侵蚀并损害公共利益时，政府追求自身利益的做法必然受到公众的抵制。政府部门的自我利益与公众利益不断抗衡而居于上锋，必然会产生各种社会问题导致社会效益底下。政府食品监管部门的自立性、法治的不健全、消费者的理性无知造成了食品监管的无效率。

（一）政府食品安全监管上的权力寻租

政府食品监管部门是一类具有权利的特殊“经济人”，他们的自私自利性会导致权力寻租。作为权力所有者的政府监管部门在进行公共选择时一旦将自身利益置于公共利益之上，便会利用法律上的空缺，避开各种法规的约束，利用权力谋取 经济利益，导致政府监管只能缺失，致使监管无效。马克思曾在《资本论》中引用托*约*登宁的观点揭示“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。；食品监管部门为实现部门利益最大化而形成行政不作为也是由于其自利性。此外，由于食品安全监管尚未制定科学统一的标准，个部门监测水平参差不齐，全责交叉，职责不清，监管手段落后；事故发生后由于责任泛华只是责任追究对象不明确、不集中、弱化了问责追究机制的效力。这就为政府权力寻租形成了可能。

在食品安全监管中，权力寻租因政府官员的”暗箱操作”而具有隐蔽性。一方面，监管部门利用职权”设租“，使行政许可成为”寻租“的手段，食品企业为获得行政许可，甘愿成为政府寻租的来源，助长了腐败的蔓延；或在监管环节，利用食品检测技术上的漏洞与企业达成和谋，从而利用职权大肆非法财权，直接将权力变为有价商品与企业进行非法交换。前国家食品药品监督管理局局长郑先生在1997年至2006年十年任职期间利用权力手受额高达649万元，而经郑批示的造价企业对于社会与公众安全无疑是一颗定时炸弹。食品监督管理部门的权力寻租，造成监管职能的丧失与无效，为社会公众安全埋下重大隐患。

（二）食品安全法律标准缺乏实践上的指导性

我国食品安全事故频发，暴露出当前食品安全监管法律规体系上存在漏洞与缺陷。迄今为止，《食品安全法》体现了政府在宏观层面对食品安全问题的重视，但因为缺乏微观层相关配套细节规制，缺乏具有针对特定食品的管理法规，仍未得以有效实施。例如：鉴于我国食品标准体系复杂，包含国家标准，行业标准，地方标准，企业标准等，农业，质监，卫生等多个监管部门的食品安全标准不统一，《食品安全法》等22条规定了要整合食品安全标准及相关行业标准以形成统一的国家标准，但相关配套法律对于标准细则仍未作充分解释与说明，以致对食品添加剂是否符合标准，食品是否安全也难以进行科学地界定，监管存在空白与盲点。另外，食品安全的相关具体法律扔缺乏细节上的可操作性。如《产品质量法》和《农业法》只对加工产品和初级产品的质量作了原则性的规定，而这些规定又没有进行一步的解释与说明，条款的模糊性给执法实践造成了困难。

（三）消费者缺乏食品安全认知与有效维权途径

新公共服务理论认为，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民的第一步。由于政府提供的服务下不充分，诸如信息公开尚不充分， 食品安全风险管理机制尚未建立，导致消费者缺乏有效维权途径，政府与消费者之间缺乏回应性与互动性。作为食品传播链终端而处弱势地位的消费者，对于经过收购，生产，加工等复杂工序的食品只能通过外观初步感知，而对于其内在品质却难于把握。这种消费者与经销商和生产者之间信息不对称使消费者只能通过政府信息披露来弥补。而现实中政府尚不能将检测信息讯速有效传递给消费者，相关部门宣传力度也不够，消费者对于多种认证标识和产品质量安全标识缺乏充分的认识与区别，在短期内无法确定食品安全与否。当出现个别的食品安全事故时，单个消费者已经不是单纯的被动者，其维权意识已经觉醒，但由于客观原因的限制，他们往往寻求不到有效的解决途径，维权的时间成本与经济成本之高使之无力与强大的企业相抗衡，最终成为无奈的“沉默者”。另外，由于利益表达的体质，渠道，方式还存在一定的缺陷，单个受侵害的主体尚未找到有效策略或利益表达平台进行维权。只有当消费者群体受到侵害时，才足以引起社会注意，而此时食品安全已经造成了极其恶劣的社会影响。

三、重塑政府食品安全监管之理念