我国信托业发展初探(二)

进入后期破产程序时，由于当前我国还没有专门针对金融机构的破产立法，信托公司又面临着按一般企业破产程序进行着第二次资产清算和处置的问题。这些问题反映了金融机构退出在法理上和立法程序上的不足，《公司法》、《信托法》、《证券法》、《商业银行法》、《中国人民银行》、《银行业监督管理法》、《企业破产法》以及《金融机构撤销条例》等法律法规在适用范围、适用条件等方面的规定还有待进一步理顺和衔接。 

2、信托公司市场退出过程中面临着操作层面上的不确定性

第一资产保全工作难度较高。由于全国各地的法院都有权查封执行停业整顿的信托公司的资产，影响了保全和追收资产工作。停业整顿公司的决策主体不明确，在保全资产、履行董事会权利等方面并不明朗，依法保全资产难度较大。 

第二案件胜诉后执行不力。以问题信托公司为原告的案件胜诉后存在着执行不利的情形，部分被执行人经营状况不善，已无财产可供执行；部分被执行人虽有财产但存在多头债务，有些被执行人的财产已因其他案件被法院先期查封；部分被执行人涉及到政府部门，法院已裁定中止执行；个人和企业赖账，公司胜诉后得不到执行。 

第三主张债权的效力不足。一是问题信托公司长期不追收贷款，贷款基本上已超过诉讼时效，丧失了请求法院强制债务人偿还债务的权力。同时，在第一债务人无法偿还债务的情况下，又无法与担保人即第二债务人联系，因而通过追收担保物以保全资产工作处于进退两难状态。二是贷款抵押手续不完善。有的贷款以房产或汽车等其他资产做抵押，但没有办理他项权利登记手续和接管抵押物，造成抵押物悬空。三是诉讼证据难以查找。在应诉案件中，能查找到的材料很有限，特别是一些特种金融债券、国债纠纷及各公司外省分支机构的案件，对出庭应诉造成很大的困难。 

（二）从风险处置折射出信托业不同发展阶段面临的主要障碍

从风险管理的角度看，信托风险处置属于事后处理阶段。但问题信托公司在停业整顿、行政清算、撤销关闭以及破产退出过程中折射出许多问题，不仅反映了金融机构风险处置过程中面临的障碍，同时也暴露出信托业在不同发展阶段存在的内部和外部障碍，必须在日后信托业的发展中重点关注和着力解决。 

1、市场定位一直是一个较为突出的问题

按照国际惯例，信托业的本意为“受人之托、代人理财”，具有财产管理、资金融通、投资理财和社会公益等综合功能。对于专业的信托公司而言，信托业务应该是其主业，但在国家经济高速发展和快速转型的过程中，一些信托公司在战略定位和发展手段方面存在重大错位，出现关注短期盈利目标的投机性行为。从信托业的业务范围一度出现无序发展的态势，一些信托公司主营业务是房地、股权投资、违规经营的存贷款以及证券买卖等，严重偏离信托投资的主业，隐藏着较大的经营风险。 

2、治理结构方面存在严重缺陷

在问题信托公司的处置过程中，可以追溯到最初风险源的多种表现形式：成立之初就普遍存在出资不到位、变相抽逃出资等问题；董事会、监事会形同虚设，管理层缺乏相应监督形成内部人控制；机构设置较为混乱，没有独立的信托部门，自有财产和信托财产同属一个部门管理和运作，资金和账簿未按规定分别设立和管理；缺乏制约的管理层成为事实上的公司所有者，一些信托公司经常被作为主要股东的融资平台；内部出现误操作或风险事故，没有严格的信息披露制度遵照执行；频繁突破信托业的基本法律法规框架违规经营；问题机构有意识地人为割裂公司资产、负债之间的关系等。这些问题都对日后的重整和处置增添了许多难以逾越的困难。 

3、信托机构整体风险控制能力不足

在信托风险处置过程中发现，信托项目运作存在严重的信息不对称，违背委托人意愿单方面改变信托合同中有关条款约定的资金用途和运用方式的现象时有发生。同时，多年来信托业对于违规操作与产品创新之间一直存在着模糊界线，一些本来为了扩大资金来源而创造出来的各种非法吸收资金业务成了一部分人敛财的工具。在信托风险处置过程中，有的公司先后创造了几十种债务凭证，其凭证表面记载的要素脱离实际情况，基本属于非法业务。 

4、法律制度缺乏使信托业的发展产生偏差和软约束

信托公司1979年已经发展成立，但直到2001年才陆续建立信托业的法规监管框架。目前信托业主要依托于“一法两规”，即《中华人民共和国信托法》、《信托投资公司管理办法》和《信托投资公司资金信托管理暂行办法》。这分别代表着三个层次，即信托基本法、行业管理法及业务管理法。其中，作为基本法的《中华人民共和国信托法》只对信托的准入条件、信托财产的界定、信托当事人等内容进行了原则性规定，对信托交易、风险控制、信托税收、会计制度、行业规模等还缺乏相关的具体规定。而且以前许多法律法规没有对信托制度的特殊性加以考虑和规定，一些突出的问题如受托资产法律关系界定、投资主体的法律限制、商事信托和民事信托的确认、信托关系在资产证券化中的应用等，都要求有更为清晰的司法解释以及更为专业和完善的法律法规出台

四、我国信托发展的对策建议

（一）完善基础法律法规体系

要构建一个完整的信托法规体系，《信托法》是其中最为基础的环节，它决定了信托公司信托理财专营权的落实，同时能够发挥承上启下的作用，是其他行业法规的前提。自2001年颁布信托法以来，我国经济金融环境发生了较为显著的变化，当前这一法律应适应新形势，对信托公募与私募性质的确认，资金、财产、权利信托的类型，信托财产的转让，信托公示效力等突出问题予以明确；制订信托业务的判别标准，规定信托机构的业务范围，信托财产类型、信托业务文件、监管机关及其监管原则等内容；对于信托业务中的一些具体操作问题，可通过行业法规的形势及时调整，但必须注重法律法规的系统性和延续性，不至于因过度调整对现有信托业务造成重大冲击。 

（二）加强金融业综合经营趋势下的信托监管协调

当前，金融业综合经营的趋势不断加强，银行、证券、信托等机构分别从事受托理财业务并予以相应的制度安排。以证监会为例，在取消了2003年前有关受托投资管理文件的基础上，发布了新的客户资产管理业务试行办法，新的办法内容在许多方面出现了与信托公司的资金信托管理办法内容相似、接近的地方。对于不同金融机构从事相近业务，在监管方面应如何取得一致以维持市场竞争的公平性问题，以及如何避免出现把资金分别委托给信托公司和证券公司从事相同证券交易却遇到不同的政策制度约束，是当前不容回避的现实问题。信托业应按照激励相容、效率和竞争的监管原则，改进监管和协调监管。具体措施是：建立符合信托业务规律和法律特征的监管标准；改变以往完全按照业务规模收取监管费用的办法；在信托业内部进一步细分和分类监管；在交叉性或同类金融业务的监管中应参考借鉴别的部门的监管依据等。 

（三）完善信托业风险评价与管理体系等基础设施

目前我国信托产品风险主要体现在受托人的道德风险、风险传染、政策法律风险等方面。金融业的发展使风险管理的水平不断提高，目前银行、证券、保险等行业都已建立并不断完善各自的风险评价体系，这是风险管理的基础性要求。一是信托业应借鉴比较成熟的风险管理模式，结合本行业特点，设计相应的定性和定量指标，建立完善的资金监测体系；二是在风险监测的基础上，建立严格的信息披露制度以及相应的配套监管措施，使各方激励相容；三是将信托风险管理尽量控制在初始阶段，及时化解系统性风险，最大程度降低后期处置成本；四是根据风险评估的不同情况，对高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任进行追究，建立严格的问责制。 

（四）多方位推动风险处置机制的建立

首先，市场退出过程中的配套法规要跟进。对于金融机构破产申请主体、破产管理人、破产财产分配制度等应在现有《破产法》框架下进一步予以明确。其次，在现有法律框架下，当先行法律还没有完全规范时，必须注重规范与效率的原则，正确认识金融机构市场退出过程中法定义务和政策责任的关系，推动行政清算向破产清算的平稳过渡。再次，积极探索多样化的退出模式，要做好化解高风险信托公司的预案，根据不同情况采取重组、停业整顿等措施，防止风险蔓延，重组无望的要尽快制定破产(关闭)方案，已批准破产的要尽快进入破产程序，要统筹解决信托公司的遗留问题。最后，推动风险补偿机制市场化进度，进一步完善证券投资者保护基金制度，推动存款保险制度以及其他投资者保护制度的建设。 

（五）加大信托业经营模式的转变

新的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》已于2007年开始实施，从调整思路看，主要是引导信托业逐步回归本业，并进一步鼓励创新机制的建立。[3]其一，在竞争日趋激烈的市场条件下，各信托公司应突破以往“金融百货公司”的定位模式，向“特色金融服务的专业机构"转型，培育专业化的销售能力和投资能力。信托公司应从被动融资向主动理财转变，从佣金收入型向投资收益型提升。[4]其二，针对信托公司主营业务不明确的问题，对信托经营机构按其主营方进行改组，集中资源于具有成长潜质的信托投资公司，有效地缓解信托市场供求失衡的矛盾。其三，信托公司在不同层面和方位加大创新力度，设计前瞻性的产品，及时推出证券投资型、股权投资型、资金贷款型、资产准证券化型、资产转让受益权型、信托资金租赁型等多种类型的信托品种，如银行不良贷款证券化受益权等信托产品的推出，不仅大幅推动了信托业务的拓展空间，也为解决国有资产证券化的难题探索出有价值的途径。

结束语

信托业在多年的曲折发展中，出现了不少问题，主要集中在信托业发展中出现的“错位”和与政策的“偏离”。就信托的本质而言，其以信托服务方式进行财产管理的专业理财功能并没有争议，关键是这种基本功能是否有效发挥出来。我国目前各种资产管理的需求非常旺盛，不难判断，信托作为一种财富管理和传承的制度，应用和发展的空间仍非常广阔，信托业务将是今后一个时期各金融机构共同竞争的一个重要业务领域。