中国农村义务教育财政投入保障机制问题探析(二)

 四是学用脱节。当前大学生就业率逐年下降，农村家长付出高额成本供子女上大学反而不如初中毕业送孩子去打工，这一点严重挫伤农村子女接受义务教育的积极性。其关键在于当前的教育不能适应社会需求。农村教育应适时给学生提供一些继续学习的选择机会，如农村职业学校，农村科技培训等，如果能实实在在提高学生未来农业生产能力，获取收入的能力，或许农村辍学的现象会少许多。但现在无论是农村教育还是高等教育未能因地制宜、因材施教，真正使学生获得生存的本领，使农村学生普遍感到学用脱节，于是，辍学现象在所难免。
 三、农村义务教育经费投入问题的原因分析
 （一）挪用、挤占教育资金，使短缺的教育经费雪上加霜
 2007年，中央财政安排教育支出858.54亿元，比2006年增加252.49亿元，但是我们无法保证这部分资金的有效利用。国家审计署对2003年至2004年的50个县（区市）的农村义务教育经费投入管理情况进行审计调查，结果发现被调查的50个县有43个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金4.45亿元，这严重影响基础教育的投入及基础教育事业的发展和正常运行。其中：（1）33个县挤占挪用学校经费等预算外资金2.19亿元，用于平衡财政预算、部门经费，市政工程、建办公楼、发放教职工补贴等。如云南省马隆县政府挪用农村义务教育捐款200万元用于道路绿化亮化工程。（2）有19个县擅自变更上级专款投向，挪用基础教育补助资金2805万元，用于发放工资，偿还债务等;20个县滞留上级拨付教育专款3810万元。
 以上说明一些地方政府法纪观念不强，行政管理不到位，缺乏依法办教育的责任心，国家还没有健全、有效的法律制度规范挪用、挤占教育资金现象。一些地方政府将教育收费视为可支配财力，不顾中小学经费的困难，随意挤占挪用甚至挥霍浪费教育资金。有的地方甚至向中小学转嫁债务，抽调学校资金发工资、补经费，加重学校负担。一些地区对违法违规行为惩戒不严，缺乏标本兼治的措施。
 （二）我国农村义务教育投资体制存在弊端
 1.国家义务教育投资责任下移
 2001年开始，我国实行“以线为主”的农村义务教育管理体制，义务教育投资的责任几乎完全交给市县级及以下基层地方政府。县乡一级财政作为财政中最薄弱的一级要负担几乎全部的义务教育公共经费。自1994年实行分税制以来，中央财政收入占国家财政收入的比例从38%迅速增至52%，省级财政收入占财政收入的比例也一直处于较高水平，而二者对义务教育经费投资的比例却相对较小。我国义务教育学龄人口大部分在农村，但农村地区尤其是中西部农村地区，居民收入水平低，营业税、个人所得税、房产税等地方税源稀少，县、乡政府无法获得稳定的税收收入，难以承受义务教育经费的巨大需求。据抽样调查统计，地级以上政府的教育支出占12%，县级政府支出9.8%，其余78.2%由乡一级政府和村负担。正是各级政府拥有财力与其在义务教育投入上所负责人不对称，造成农村义务教育经费的体制性短缺，引发了农村义务教育经费投入的种种问题。
 2.农村义务教育经费预算制度不合理
 我国政府预算中的教育预算是混在文教科卫预算中的，没有实行预算单列，这样就不能保证教育经费的充足。虽然早在1994年全国教育工作会议上就指出，“要实行教育经费预算单列”，但这一政策没有很好贯彻执行。这样农村义务教育经费预算缺乏透明度，即使有人大、政府、公众的监督，也是力不从心，教育部门无法有效行使经费宏观管理和调控，教育资源利用率低下，资源严重。
 （三）农村义务教育内部管理上的原因
 1.农村中小学布局不合理
 90年代以来，农村中小学在数量上发展迅速，几乎村村建小学，乡镇有多所初中，当时的政府及教育部门缺乏科学预测，合理布局意识，只重数量盲目扩张，忽视教学质量和办学效益。虽然后来确立了一乡一初中，一所中心小学和数所完小的格局，但仍存在布局不合理现象。某些村领导从局部利益出发，为方便本村年幼子女上学，对学校的撤并抵触情绪很大，是农村小学撤并的主要阻力。农村中小学布局不合理，建设、调整、再建设，这种重复投入的问题没有得到很好解决，是农村义务教育经费使用效率低下的重要原因。
 2.农村中小学经费管理使用不规范
 农村中小学数量多，校校设会计，单独核算，不便于对其经费使用情况进行监督和管理，致使很多学校在经费使用上存在较大漏洞。如有些学校设立“帐外帐”“小金库”，接待费用高，浪费严重的现象较为普遍。对于学校专项财政拨款资金，其使用受外部干扰较大，例如国家对中小学的教学实验仪器标准有明确的规定和要求，但很多乡镇在购买设备时，依据领导的好恶随意变更，造成农村中小学教学设备五花八门，使国家规定和要求落不到实处。
 3.农村中小学生师比低
 国际上合理的生师比值为35：1—40：1，在我国，中小学生师比合理值为20：1—25：1，而在我国大部分地区，农村生师比：初中16.5：1，小学13.5：1，这个比值明显偏低，这种情况直接后果是人员经费增加，公用教育经费减少。从客观上讲，降低生师比，有利于保证教学质量，培养学生个性。但在我国义务教育不发达，现有投资水平无法满足义务教育发展需要的情况下，生师比例过低无疑会造成教育经费分配中人员经费高，公用教育经费低，进而影响办学条件的改善和办学水平的提高。
 四、完善农村义务教育投入保障机制的对策、构想
 （一）健全经费投入体制，落实政府责任
 近年来，国家对农村义务教育给予高度关注，取消农村中小学所有学杂费，进一步加大财政投入等。但往往是政策到了基层就变了调，资金投入再多农村教育还是老面貌。政策落实难、资金有效利用率低不得不引起高度重视。
 1.建立独立的银行账户
 各农村中小学、各县、市教育部门建立独立银行账户，国家财政拨款直接划入资金需要单位，教师工资由省财政部门按标准直接划入个人账户。此措施借鉴当前公务员工资制度改革和各大型国企资金、薪金分配制度。我国教育财政投入到市里、县里都会截流部分资金，经过层层划拨，真正到基层农村的资金所剩无几，教师工资更是得不到保障。在教育体制上，贫困地区应由中央承担扶贫，可以像工商、税务一样上划直管；欠发达地区实行以省、市为主，以县为辅的体制；发达地区财力雄厚，可以坚持“以县为主”的体制。
 2.现行农村义务教育财政预算体制需要改革
 农村义务教育事权与财权应统一于教育部门，打破财权事权相分离的局面。预算应先由农村义务教育部门提出教育经费要求，然后同财政和计划部门协商提出建议数，报政府、人大审批。由农村义务教育部门行使经费分配、管理、监控。农村义务教育事业费与建设款项应该合并，升级为一级分配。
 3.通过完善转移支付制度，促进地区间教育的均衡发展
 按分级财政体制的要求，以法律形式明确各级政府间的教育支出责任，尤其，中央政府具有教育财政负担的最终责任，通过平衡各地区间教育条件，来保证所有社会成员享有教育均等的责任与义务。一方面，完善分税制，使中央财政从中东部适当集中部分财力，向西部转移支付。建立省之间、县之间教育转移支付框架，促进各地方政府教育提供能力均等化。另一方面，建立专项教育财政转移支付制度，重点解决办学、教学条件改善问题。通过财政转移支付，实现地区间尤其城乡教育以及经济发达地区与经济不发达地区之间教育均衡发展。
 （二）改革行政领导体制，打造服务型政府
 1.建立下级教育行政部门向上级教育行政部门负责，下级教育行政部门接受上级教育行政部门领导的垂直管理体系
 这样以来，各级政府不再直接管理本级教育行政部门，更不参与本区域学校管理。农村中小学校长任免、办公经费、教师调配由教育行政部门负责管理。县教育部门负责人事管理，调整学校布局建设，合理分配全县教育资源、教育教学评估。强化教育行政部门对农村义务教育管理职能，教育人事、财务经费管理及教育教学评估统一由上级教育行政部门负责。
 2.加强政府协调，搞好公共服务
 政府协调是指政府主要负责筹措办学经费、改善办学条件和协调教育行政部门与其它部门之间的关系。如果实行垂直管理并非淡化地方政府的作用，而是更要不断强化本级政府的协调职能。地方政府有责任和义务配合当地教育行政部门抓好本地义务教育工作。地方政府具有负责调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，改善学校办学条件以及负责保障义务教育发展所需的外部环境，协调组织、人事、编制、财政、建设、劳动等部门与教育行政部门的关系，解决学校力所不及的问题，把为教育服务作为自己的一项主要职责。政府不再直接参与对学校的管理，而是通过教育行政部门间接为学校服务。为加强地方政府对教育的统筹协调。
 3.扩大学校自主权
 教育行政部门也要改革以往管理过多，统的过死的模式，加强宏观管理和督导，转变职能，赋予农村中小学更大的办学自主权和自主发展的空间。要落实好“校长负责制”，农村中小学校长由县教育行政部门聘任或委任的同时，引入竞争机制，在校长职位空缺或校长任期届满需要重新确定校长人选时，以公开招聘、竞争上岗为主要方式选拔优秀年轻人才管理学校。切实赋予农村中小学校长教师聘任、收入分配、经费支出等权利，明确规定校长的责任和义务，由教育行政部门与其签订聘任书或任期目标责任。
 （三）多渠道筹集教育资金，积极推进社会力量兴办教育事业
 教育是政府的事情，政府必须办，但是要想更好、更快的发展教育，仅靠政府一方的投入是不够的。坚持多渠道筹措体制，进一步扩大教育经费总量，正确处理和把握增加政府投入和多渠道投入的关系，努力开辟新的经费投入渠道。
1.鼓励企业、个人和社会团体捐赠教育，减轻政府压力
义务教育属于公共事业，是公共财政支出的范围。社会力量捐赠义务教育实际上是承担了政府应当承担的义务，减轻了政府财政支出的压力。因此，对捐赠教育行为，应当实行更多的税收优惠。世界其它国家对捐赠教育均实行了较多的税收优惠政策。我国目前对捐赠者的税收优惠力度过小，只是对纳税人通过非营利团体和国家机关向农村义务教育捐赠允许在所得税前所得税中全额扣除，且程序、环节繁冗复杂，影响企业、个人投资公益事业的热情。因此，应鼓励企业、个人的直接捐赠，并制定税收优惠政策，建立高效、灵活、多样的教育捐赠体制。
 2.吸纳民间资本投入，鼓励非义务教育阶段学校的发展，以促进义务教育的发展
 在农村义务教育经费尚存在巨大困难的前提下，农村非义务教育阶段的教育投入特别是幼儿教育、职业教育、成人教育更是一片空白。幼儿教育是义务教育的前提和基础，有助于儿童在义务教育阶段更顺利地接受知识完成学业。职业教育、成人教育作为后续教育，能使农民提高生存就业的能力，使义务教育引起足够的重视。
 要建立与当前市场机制和多元化经济格局相适应的办学机制和教育投入体制，吸纳民间资本的投入，鼓励各类民办学校的建设政府要向民办学校提供多种优惠政策，促进社会力量办学。在招生方面，社会办学机构与公办学校享受同等待遇和权利；在收费方面，通过市场调节完全放开；在社会办学融资方面，国家要发放低利率教育性贷款，鼓励企业作为股东，以场地、资金、房屋投资入股，参与办学。
 公办教育与民办教育相结合，有利于强化全社会对教育的重视，有利于丰富教育资源，满足人们的多元化需求；有利于引入竞争机制推动教育的创新与改革，提高社会教育资源的利用效率。    

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