中国农村义务教育财政投入保障机制问题探析(一)

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中国农村义务教育财政投入保障机制问题探析
【摘要】: 税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题采取的一项重大措施，有利于规范收费行为，从根本上杜绝收费的随意性。2007年全面取消农业税和农业特产税，这对于发展农村经济，减轻农民负担，保证农村的社会税负，将产生深远的影响。但同时也应看到减免农业税势必减低地方财政收入，而地方财政收入的减少将会影响到地方公共支付投入，其中，最重要的是农村义务教育的投入。本文从四个方面论述该问题。
【关键词】：三农问题义务教育保障机制
一、国家财政对教育投资有着不可推卸的责任
（一）教育资源属于混合产品，即具有公共产品的属性，又具有私人产品的属性
教育具有私人产品的属性，体现在受教育者通过学到知识和技能，便有可能在产后的工作中获得货币收益和精神享受，这些都是受教育本人或家人享有的，因此具有一定程度的竞争性和排他性。同时，教育的发展有助于提高全社会文化水平文明程度，关系到一个国家的民族文化及其精神财富的传播和继承，教育具有明显的外部性，具有公共产品的属性。因此，教育特别是基础教育既不能完全向私人收费，也不能完全由政府负担，而应该既向私人收一部分费，让其承担应有的责任，又靠政府拨部分款项，让其在整个教育投资领域负担起应有职责。
(二)教育具有明显的外部收益,只有政府介入,才能供应充足
由于私人投资决策时,只是将实际承担的成本和得到的收益进行比较,在外溢收益得不到报酬的情况下,就会叫少的选择以至摒弃该类活动.教育产品,尤其是基础教育有大量外部收益,成本与收益不对称,影响了市场配置资源的效率。必须有政府部门介入和干预。下表对教育产品准公共产品有效供给进行分析:
dd线为准公共产品购买者的边际效用曲线(需求曲线),DD线为社会边际收益曲线,他们之间的垂直距离表示该产品的边际外部收益(假定边际外部收益是常数),供给曲线为SS.该产符合效率准则的产出水平为DD线和路线的交点E所决定的Q0,但在市场机制下,人们按本人获得的收益决定购买量,该产品的产出水平只能达到dd曲线的交点e所决定的Q1.这就会导致效率损失.(图中三角形EAe)
(三)政府介入教育是每个人能获得基本均等的教育机会,实现社会公平的前提
在我国,政府财政介入人力资本投资特别是教育投资大为重要,家长在决定孩子是否应该上学时通常考虑的因素有:家庭收入;上学的费用;上学的机会成本以及家庭经济能力作出的长期潜在贡献。在贫困地区,家庭收入水平极低,学费对于居民来讲是较重负担,上学的机会成本大于零,上学后家庭的长期潜在贡献一般远不及社会贡献。与此同时,贫困地区师资力量薄弱,校舍简陋,资金运转难以维持。对人力资本投资是国家财政责无旁贷的任务，更何况,中国经济不可能在所有贫困地区维持高速增长,贫困地区在政府不愿承担责任的条件下也不可能靠自己的力量打破贫困的恶性循环。
市场机制作用下,教育机会的不均等与社会公平的要求向背而驰,进而使既有的收入分配差距因为教育程度的差距继续存在甚至扩大，如果政府积极参与教育事业,就使人们接受教育的机会不受财富多少的制约，使社会成员均可享受到最基本的受教育机会、权利，有助于社会公平与正义的实现。
(四)税收对教育的投资有重要的影响
教育虽然可以取得部分收入,但难以日常开支,必须依靠财政的大力支持，经济体制改革后,我国财政用与教育的经费支出增长率不断提高,但进入20世纪90年代以后,我国教育投资增长率及教育经费支出占国民生产总值呈持续下滑趋势,并且在世界上也属于较低水平，教育经费支出水平的高低是由许多因素共同作用的结果,如经济发展水平;政府的重视程度;财政支出的配置结构等,但是最直接的制约因素是一国的税收制度筹措财政收入的能力。我国由于经济水平低,税基匮乏,税收制度落后,政府把有限的财政收入配置于投资大,见效慢,周期长的教育项目是有一定难度的。
在我国,税收规模与税制状况对教育投资的制约因素是相当突出的。我国预算内教育经费支出占全部财政收入的比例并不很低,但预算内教育经费支出占国民生产总值的比重相当低,那么就要增加税收收入的规模适当提高起增长速度,但税收规模怎样提高?财政支出如何合理调整分配?又是值得关注的问题。
二、税费改革中农村教育投入保障机制存在的问题
（一）农村义务教育缺口很大
由于稅费改革取消了教育附加和教育集资，使农村义务教育减少，而财政并未对这一缺口进行补充，导致教育投入不足，尤其在2002年稅费改革后出现大幅下滑，以后年份尽管比2002年有所上升，但也一直低于改革前的水平，这种局面一直保持到2004年才略有好转。以河南省南阳市为例，如下表
2001年—2004年南阳市农村义务教育投入分配表
单位：千元
年份农村教育总经费人员经费公用经费生均教育费（小学）生均教育费（初中）基建经费危房改造经费
2001 77201 51235 21079 438 601 3371 3198
2002 74696 59369 12429 536 604 2179 3963
2003 75399 61565 10767 639 662 1453 2865
2004 88353 70869 13559 804 823 1624 4353

从表中看，除人员经费和生物教育费、危房改造经费在相对增长外，公用经费和基建经费一直呈下滑趋势，这直接影响“普九”的巩固和提高。稅费改革前农村义务教育经费投入是“财政收入保工资，教育附加费保运转，教育发展靠集资”。而之后变成了“财政拨款保工资，教育发展等、靠、要”即使教育经费上升，各项目也存在着不同程度的缺口。其表现有：
1.教师工资长期拖欠，农村教师待遇低
农村小学教师工资拖欠问题一直是困扰我国农村义务教育的一大难题。据国家教育发展研究中心2006年调查，贫困地区样本县全部按时兑现教师工资约占35%左右，部分拖欠和经常全部拖欠的比例大体占60%，而全部拖欠已达3个月以上的占3%。农村教育经费附加被取消后，农村中小学教师工资主要是靠财政预算内拨款和上级工资性转移支付解决。教师工资拖欠问题直接影响到教师队伍的稳定和素质的提高。一方面，由于农村义务教育阶段的教师工资支付成为县乡两级财政的巨大包袱，很少有优秀教师或师范类大学毕业生到农村中小学任教。另一方面，农村优秀教师向当地城镇中小学私立学校活动部、南方地区学校外流现象严重。
纵观全国农村教师情况：教师队伍主要由转正的民办教师构成，年龄老化，总体素质不高，只有数量没有质量的状况近期难以改变。拖欠教师工资及津贴使教师应享受的待遇无法得到落实，造成了教师工作的积极性、责任心受到伤害，从而使整体农村义务教育质量下滑，极大的阻碍了农村教育事业的发展。
2.城乡差别逐步加大，教育资源分布不平衡
教育公平是社会的基础。由于我国教育体制的缺陷，导致城乡间、区域间受教育机会不公平，甚至影响到了整个社会的均衡发展。在沿海一些发达地区，许多财政收入超过千万元，甚至上亿元，它们自然很容易为本地基础教育等集到足够的教育经费。然而，在欠发达地区和中西部贫困地区，县、乡镇财政匮乏、投入义务教育的资金非常有限。
除教育资源分布不均衡外，在基础教育和高等教育、继续教育之间的配置也存在着不均衡。基础教育公共产品属性最强，涉及面广，据研究表明基础教育阶段占有政府经费分配比重越大，则经费分配越趋于公平，也就有利于保障教育机会的公平。但是，目前我国非基础教育使用国家公共教育资源比例过高，一些高校和重点高中盲目扩建，盲目攀比，设施要最好的、最先进的。相比之下一些农村中小学是那末简陋和破旧。这种差距使农村学生挤入城市学校，使已很拥挤的城市学校更加臃肿不堪，进一步加剧了城乡教育差距，大大影响了农村教育的质量。
3.公用经费和基建经费严重不足
公用经费的严重短缺，造成实验仪器及图书购置费用不足，同时，也影响到教师的继续教育和培训提高。在我国农村中小学教师参加继续教育的热情并不高，原因就在于本来工资收入很低，自己负担培训费用确有困难，学校又不能给予补助，教师一旦学历达标也不愿参加其它形式的培训和进修。即使有农村中小学教师读在职硕士，也是抱有脱离原单位，另择理想工作的想法。这导致农村中小学教师专业知识得不到更新，教育方法、教育模式和教育理念陈旧落后，不适应全面实施素质教育的要求。
基建经费是农村教育各项经费下滑速度最快、缺口最大的部分，税费改革前农村中小学新建、扩建校舍主要靠向农民收取教育集资，改革以后该项收入取消，再加上乡镇中小学合并和扩充，使基建经费更是雪上加霜。
（二）政府转移支付力度有限，农村义务教育财政经费在政府之间的分配不甚合理
如果从中央与地方政府之间支出责任的角度看，农村教育经费投入不足的原因很大程度上归咎于中央和省级政府。政府对教育的干预既涉及到资源配置的效率问题，又涉及到收入分配的公平问题。当享受教育作为公民的一项权利，而各地区经济发展又不平衡时，中央与省级政府在保证教育公平目标实现上将负有不可推卸的责任。
2002年税改取消了教育附加和教育集资，为了弥补这一缺口，中央增加对农村义务教育的投入，主要体现在工资转移支付和农村税费改革转移支付，2002年两项转移支付用于农村教育的总数达243.47亿元，占当年全国农村教育经费总量的28%以上。那么还有72%的教育经费需要地方政府买单。且一般转移支付几乎全部用于解决人员工资问题，没有明确用于教育运转与建设的份额，就不可能从中拿出一部分；弥补由于政策调整造成的农村教育经费与建设经费的缺口，教育财政转移支付力度不够，且缺乏严格的制度规范。
当年我国实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制，教育支出的担子主要压在县级政府身上。而县级财政因自身财政匮乏面临压力时，就只能指望中央和省财政对教育财政经费的转移支付。再加上目前教育的事权与财权不对称，教育行政部门难以对有限的教育经费做出统筹安排。因此，今后明确各级政府对义务教育的管理和投入责任，划分各自承担的比例是今后教育管理体制急需解决的一个重要问题。
（三）财政经费不足导致农村升学率下降，辍学率上升，受教育程度较低
近年来农村辍学率居高不下，主要表现在初中阶段，农村普通小学辍学率达8.3%，而普通初中辍学率高达21.56%，也就是说近一成的学生没有完成小学学业就流向了社会，有二成多学生没有完成初中学业就流向了社会。农村在校生辍学的原因是多方面的：
一是家庭经济困难。贫困家庭收入水平很低，学费对于家庭来说是一种沉重的负担，尽管劳动力的边际生产率较低，但上学的机会成本总是大于零的。（针对这种情况，2007年财政部出台新措施，对农村义务教育学费全免，但是家庭经济情况对于学生的高等教育，高等教育也是重要影响因素）
二是学生厌学，背后的重要原因是农村教育质量低劣。如前面分析，由于农村教育中人员经费投入不足，农村教师工资水平远低于城市，这直接导致了农村优质师资的流失和农村教育要素投入的减少，同时，农村教育中的基建和公用经费投入不足，使得农村教育中必备的一些教育设施和教育设施非常匮乏，这直接影响教学活动的正常开展。伴随着农村教育投入的下降，教育质量的下滑，教育产出在相应减少。一些学生在课堂上感觉学不到多少东西，或者感觉听不懂、不理解、学习困难，在这些情况下这些学生还要与其它同学一起坐在教室里“陪笑” 好几年，由此学校生活对这些学生失去了吸引力，于是，由厌学带来的一个可能结果是辍学。
三是升学无望。长期以来的城乡差异，使农村和贫困地区的人们向往城市生活，而改变子女的最现实的手段，便是让子女接收教育。正是在这一希望的支撑之下，不少农民咬紧牙关，节衣缩食供子女上学，但是，这些学生中又有多少能如愿以偿呢？广大落后地区、诸多贫困家庭决定了升学率在农村较城市要低得多，而由于政府教育经费投入在城乡之间的非“国民待遇”所带来的农村教育质量低劣则进一步强化了这种格局。

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