中国最低生活保障制度的缺陷及改革措施(二)

1．无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；

2．领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；

3．在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

4.遭受天灾人祸而使家庭基本生活陷入临时困境中的普通城乡居民家庭户（普通城乡居民家庭户将在后面进行定义）。

二、我国当前最低生活保障制度存在的缺陷

自建立最低生活保障制度以来，尽管国家大力的推动城乡最低生活保障的统筹发展，在保障城乡贫困家庭最低生活水平方面发挥了重大作用；同时，让众多困难家庭度过难关，重新过上了新生活，在维护社会稳定、促进社会和谐方面取得了显著成效。但是，由于城乡制度确立时间较晚，政策制度还有相当一部分不完善，以及基层政府工作人员的素质和调动频繁，造成了低保制度存在一系列问题。众所周知，一项制度能否顺利的实施及实施的效果如何,是由多方而因素决定的,这项因素不仅包括该制度的实施环境、配套政策、组织管理、实施者素质等,更包括制度本身在构建过程中是否存在问题。总体来说，一项构建完备的制度的实施效果会明显优于不完备的制度。我国城乡居民最低生活保障制度也是如此,要想使该项制度的保障作用发挥到最大,就必须认识到该制度在构建过程中所存在的一些问题。

1.“应保尽保”目标难以真正实现

我国最低生活保障制度实行“应保尽保，促进就业”的全面保障原则，但是在政策实施过程中，确实存在“错保”、“漏保”的现象。一方面表现为低保制度因为具有户籍限制，基层干部在宣传落实低保政策、评定低保对象时，将农民工、边缘人群、流浪乞讨人员等排除在外，这类人往往容易被整个社会所忽视，无法得到政府和社会的帮助，导致很多个人及家庭对生活失去了信心，对政府失去了信心，有些人甚至还滋生了反社会的思想。社会上仍然存在“该帮未帮、该保未保”的现象。一方面表现为在实际走访调研的过程中，很多符合低保条件的贫困居民仍然游离在低保的保障范围之外。另一方面由于现在低保管理基本上是“一年一动态，一年一评”，基层民政部门时间紧，任务重，工作人员不足，导致了评议过程中出现“错保”、“漏保”的现象

2.贫困人群的基数亟待摸清。有以下几个原因导致贫困人口数据不准确，一是由于贫困和富裕具有相对性，界限模糊，各统计部门的统计标准、计算方式不一致，导致贫困人口和家庭数据不准确，带有很大的随意性和不科学性。二是目前，划分贫困户的方法普遍是根据家庭收入作为划分贫困的标准。然而，一方面由于随着市场经济的发展，城市居民的灰色收入和隐形收入增加，这部分收入很难统计，在入户调查时很容易忽略。导致部分非贫困家庭进入到贫困户队伍中，与真正的贫困户享受低保政策，造成社会不公平现象；一方面农村居民家庭收入难以准确计算，表现为农村居民外出务工收入难以核实，并且农村实物收入难以货币化或者在将实物货币化计算过程中带有很大的随意性。另一方面农村农作物等收入受季节性和自然灾害的影响较大，家庭收入变动性大。因此，根据收入来划分贫困人口具有很大的随意性和不科学性。贫困人口的难以确定，为公平、公正、公开的实行最低生活保障带来了很大的负面影响。

3.目前低保待遇标准总体上仍然偏低。目前，最低生活保障待遇标准可以分为“生存保障项目”（日常生活中的衣、食、住、水电煤气费用等）和“发展保障项目”（未成年人的入学费用）这两类。其中前者所占比例很大，后者所占比例较小，或者几乎没有。同时，由于最低保障标准并没有建立与物价涨跌相对应的机制，导致现实物价水平超出低保保障标准很长一段时间后，政府才开始着手提升最低生活保障标准，导致低保待遇标准总是低于当时的物价水平。

4.低保标准变动总是滞后于物价变动。随着经济体制的市场化水平不断提高，生活必需品价格受市场影响较大，一旦生活必需品的价格上涨，低保家庭必然是深受其影响的群体，2007年猪肉价格上涨所带来的物价上涨造成众多低保家庭生活水平下降就是很好的一个例证。从某种意义上来讲，低保家庭的生活方式和消费水准是当地政府按照一定的标准制定好了的。在制定时，政府并不能对复杂的市场经济运行做出精准的预见，以至于一旦出现物价上涨，低保家庭生活支出就捉襟见肘，风险防范相当脆弱。也就是说低保制定相对于物价上涨，总是滞后的、被动的。

5.低保标准的制定带有很大的随意性。低保标准分为低保保障线标准和低保待遇标准。首先，最低生活保障线，即是贫困线，由于各地产业经济发展水平的不一致，导致各地的贫困线也不一致。因此，各地的贫困线均由当地地方政府自行确定。然而，各地政府在划定贫困线时，由于各部门信息的相互独立性、统计人员的科学文化知识、统计方法、统计公式的不同，造成市与市、县与县的贫困线有很大的差别。其次，在低保待遇标准上，因为低保待遇中“生活保障项目”部分是根据贫困线计算出来的，因为贫困线的随意性，导致了待遇的随意性；另外，低保待遇中“发展保障项目”与当地的经济发展水平和地方财政有关，通常是地方政府采取主观判断，随意确定一个数字，这也增加了低保待遇的随意性。最后，这两种标准的随意性直接造成了低保标准的随意性。

6.低保制度的“负公平”倾向。因为低保制度是社会救助项目中直接定期发放现金的一种，在我国普遍还不是很富裕的情况下，同时，因为低保制度的配套政策非常优惠，导致低保制度对普通群众同样有着巨大吸引力。这就导致了低保政策贯彻落实中的“负公平”现象。主要表现在两个方面，一是正在享受低保政策的人群，希望一直享受。二是未享受到低保政策的群体，想法设法的钻营低保政策漏洞，千方百计的进入低保享受队伍，现实中出现的“顶替低保”、“虚假低保”和“人情低保”就是这种情况。这就极容易引发不公平现象，与低保制度的设定初衷相背离。

7.低保制度的“负激励”效应。根据低保制度的规定，低保家庭所享受的低保待遇是根据家庭收入来计算的，也就是家庭收入增加了1元钱，那么相应的低保待遇就减少1元钱，那么，低保家庭在就业和寻找工作期间的积极性就会大打折扣。这就导致了低保政策中“应保尽保，促进就业”的原则，只实现了前半部分，后半部分并没有实现。这也就是说制度设计中存在一个“贫困陷阱”现象。另一方面，由于低保政策并不是单一的一项现金补偿政策，其与之配套的有住房、医疗、就业、法律援助等优惠政策。低保户一旦没有了“穷人”这个弱势群体身份，那么，不仅损失了既得的低保金，同时，还损失一些预期收益。这造成了另一个贫困陷阱，已经贫困的陷入贫困而不知奋发图强，潜在的贫困户也失去了脱贫致富的动力。这与设计该政策的初衷相违背。

三、最低生活保障制度存在问题的原因分析