论《北京城镇养老保险制度的改革与完善》

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[摘要]自80年代中期至今，我国的养老保险制度改革共经历了四个阶段，而北京作为全国的政治、经济文化中心，在城镇居民养老保险制度的改革过程中遇到了许多新问题，为了更好的解决这些问题，完善养老保险制度，提出一些建议，这些建议要在改革实践过程中慢慢的得以改进以便实施。
[关键词]养老保险制度共经历四个阶段、在改革过程中遇到的一些新问题、合理化建议
一、我国养老保险制度的改革经历了四个阶段
始于80年代中期的我国养老保险制度改革，至今共经历了四个阶段：第一个阶段是80年代初期至1991年，以《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，它确定了我国养老保险实行社会统筹，资金由“三方负担”的原则和基金实行“部分积累”的模式；第二个阶段是1991年至1995年，以《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志，它进一步确立了我国养老保险制度的改革目标和“社会统筹与个人账户相结合”的原则；第三个阶段是1995年至1997年，以《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志，我国养老保险制度改革从分散化走上统一化的道路；第四个阶段是1997年至今，这期间我国宏观经济发展经历了国内外形势的严峻考验。在这一大背景下，结合我国1997年后实行统一的养老保险制度改革运行过程中存在的问题，我国养老保险制度进行了一系列的改革：财政增加投入，补贴养老金缺口；结束管理体制多头分散局面，实施省级统筹、行业统筹移交地方管理；颁布《社会保险费征缴暂行条例》，加强基金征缴。
　　二、北京市作为城镇养老保险制度的试点改革及产生的新问题
　　1997年统一养老保险制度后，我市城镇企业养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，养老保险基金的筹集实行部分积累模式。企业缴费的比例一般不超过企业工资总额的20％，个人缴费的比例从1997年不低于个人缴费工资的4％起，每两年提高一个百分点，最终达到8％。按照职工本人缴费工资11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户。职工退休养老金发放分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金月标准为我市上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金为本人账户储存额除以120.中人的养老金由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成。企业和职工缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”。随着该制度的实施，由于养老基金全部用于当年养老金发放，养老保险积累额远小于职工个人账户记账额，“空账”积累的数额越来越大，日益严重地威胁我市养老保险制度的安全。
　　（一）北京市城镇养老保险制度试点改革的主要内容
　　针对上述存在的问题，国务院于2000年底决定，从2001年7月1日起，在我国的部分地区进行完善城镇养老保险体系的试点，在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，对现行企业职工基本养老保险制度进行调整和完善，其主要内容是：
　　1.个人账户作成实账。将个人账户由空账变为实账，规模由相当于本人工资的11％降为8％。个人账户的实账是指个人账户不仅有计账额，而且有十足的基金积累。基础养老金由社会平均工资的20％调整为30％左右。
　　2.基金管理由混账管理改为分账管理。分账管理是个人账户实账运营后基金管理的新模式。在混账管理模式下，统筹部分的收支和个人账户部分的收支是混合在一起运作的，两部分共同实现收支平衡，但是在实际运行中出现了统筹部分挤占个人账户基金，从而出现了大量的“空账”。实行分账管理后，个人账户缴费进入个人账户基金，并负责个人账户养老金的发放。统筹部分进入统筹基金账户，并负责统筹部分养老金（包括老人养老金、中人基础养老金和过渡性养老金、新人基础养老金）的发放。个人账户基金全部由个人缴费形成，社会统筹基金全部由企业缴费形成，社会统筹基金不再占用个人账户基金。
　　3.财政由不补贴改为补贴。养老保险改为分账管理、个人账户实行实账运行后，财政在养老保险制度中的角色发生了变化。在混账管理下，只有当养老保险基金收支发生困难时，同级财政才予以支持，财政扮演“最后出场者”的角色。实行分账管理和个人账户实账运营后，由于个人账户基金实行实账运营，同时如果还要保持企业缴费水平不变，统筹基金账户的缴费必然不能满足当年统筹部分养老金发放，所差金额由财政给予补贴。也就是说，在这种制度下，统筹部分养老金一部分来源于企业缴费，一部分来源于财政补贴。
　　（二）试点改革后产生的新问题
　　1.巨额财政补贴的需求。个人账户实账运营并且自求平衡后，个人账户基金不能再用于统筹账户部分现收现付的发放，考虑到我市人口老龄化日趋严重以及离退休人员越来越多的状况，统筹基金账户必然出现严重不足，而不足部分只能通过财政调整支出结构进行补贴来解决。财政补贴的负担到底有多大，是否会使财政背上沉重的包袱，甚至影响公共管理职能的发挥？
　　为此，必须首先对财政补贴的数额进行测算。根据规定，企业缴费比例一般不得超过企业工资额的20％，假定退休职工整体养老金水平的平均替代率为80％（包括个人账户部分），根据我市人口老龄化的发展，可以把统筹部分现收现付的缴费率计算出来，从而把财政负担的费率计算出来。
　　缴费率=抚养比×平均替代率
　　统筹部分负担的费率=抚养比×平均替代率×（1-个人账户养老金在全部养老金的比重）
　　财政负担的费率=统筹部分负担的费率-企业负担的费率
　　当然，根据上述公式只能进行一个较粗的测算。王鉴岗对此进行测算时，假定男女职工平均退休年龄为55岁，企业费率为20％，测算结果是：在2010年以前，财政负担率在 6—7％左右；2010—2035年，随着人口老龄化的逐步提高，财政负担的费率在8—14％之间；2035年以后，虽然老龄化程度仍比较严重，但是老人、中人日益减少，新人增多，财政的负担率日益减少直至到零。这个概算仍是在假定养老保险完全覆盖，收缴率为100％，职工按法定年龄退休、缴费工资基数核实等条件之下得出的，否则，财政负担的费率会更大。
　　2.个人账户基金的保值增值。试点实行个人账户实账运行后，由于个人账户实行完全积累，基金积累额越来越大，据测算，即使按照8％费率的小账户测算，这部分个人账户基金积累数额最高2030年将达到10—11万亿元，因此基金的保值增值就成为一个大问题。然而，我国的资本市场还很不健全，巨额资金的人市不仅难以保证自身的保值增值，而且对资本市场也是一个较大的冲击。另外，在当前物价水平比较稳定甚至通货紧缩的情况下，基金一般不会大幅贬值，如果发生严重的通货膨胀，基金就可能发生严重的贬值，由此可能导致职工退休后个人账户养老金实际水平的下降。
　　三、完善养老保险制度改革的建议
　　（一）进行多渠道筹资并逐渐建立基本养老保险基金收支平衡机制
　　应该看到，政府或财政在养老保险制度转轨阶段的责任无可推卸，这归因于政府过去几十年的低工资欠账，在原有低工资制度下，政府将职工工资的一部分拿去投入国有企业，使职工没有能力为自己积累起足够的养老金。为此财政必须根据养老保险基金缺口合理确定养老保险补助的资金来源，如果不积极采取多种渠道筹集资金来补助地方以弥补养老保险基金收支的缺口，将会严重影响宏观经济的健康发展和社会稳定。
　　从国外的情况看，有的国家不论养老金是否出现债务，总是从政府财政支出中安排固定比例的预算资金充实养老保险基金，有的国家则是当养老保险出现财政亏空时给予临时性补助，我国当前属于后一种情况。我国养老保险处于转轨阶段，存在着巨额债务。从近期看，要进一步扩大养老保险覆盖范围，核实基本养老保险缴费基数，加强基本养老保险费征缴，加大养老基金省级调剂力度，增强基本养老保险自求平衡能力。从长期看，必须进行多渠道筹资。
　　1.逐步调整财政支出结构。公共财政是与市场经济相适应的一种财政模式。我市要建立公共财政的基本框架，而公共财政最基本的特征是由财政提供公共产品，企业离退休人员的基本养老保障实际上是一项大的“公共产品”。在计划经济体制下，企业离退休人员的养老保障一般被看作企业的事务。然而随着我国经济体制的转轨，政府应该逐步地转变职能，这已经成为我国当前迫切的现实问题。当前我市普遍存在着财政职能的“缺位”和“越位”并存，政府没有按照市场经济的要求，为“市场失灵”的领域提供“公共产品”，如当前还有很多企业离退休人员不能按时领取到基本养老金，可以视为财政“缺位”的一种表现。为此，需要对财政支出结构进行战略性调整，逐渐退出一般性竞争领域，更好地介入到“缺位”中去。根据国际经验，考虑到我市人口结构等因素，社会保障支出占财政支出的比重至少应达到20％。
　　2.调整国有经济成分布局，变现部分国有资产充实养老保险基金。既可以通过产权市场出售、转让部分企业的国有资产，也可以通过国有股上市流通出让部分股权的形式来变现。
　　3.发行长期国债吸收个人账户积累基金。个人账户积累基金目前只能投资于国债和银行存款，财政发行长期国债可以吸收个人账户积累基金贷给统筹账户，来弥补统筹账户基金支付的不足。这样既可以缓解统筹部分养老金支付的压力，还可以以国家信用来保证个人账户基金的保值增值。
　　（二）个人账户基金保值增值
　　从国际上看，个人账户的管理模式主要有两种，即新加坡的公营模式和智利的私营模式。新加坡的中央公积金由政府集中管理和投资，具体由中央公积金局统一运营。这种模式收益有保证，行政成本较低，但是由于在投资决策上很难避免政治因素的干扰，加上政府的运作效率较低导致投资回报率较低。智利的个人账户基金由私营的基金管理机构运营和管理，参保人具有自由选择基金管理机构的权利，政府的主要责任是进行严格的监管，这种模式促进了基金管理公司的竞争，投资回报率较高，但是基金管理费用也很高。
　　从中长期看，在成熟的市场环境和职工投资的风险意识比较健全的情况下，可以采用私营的基金管理机构，允许企业和职工进行自主选择，市政府的责任就是加强监管。但是从近期看，由于我市的资本市场还不健全，个人账户基金应由中央政府统筹管理，基金运营机构和基金监督机构要分开。当前我市的个人账户养老基金只能投资于国债和银行存款，随着资本市场发展的逐步成熟和完善，养老基金在一定比例内可以逐渐投资证券市场、房地产、投资基金等领域。　　
　　（三）适时开征社会保险税
　　目前国际上基本养老保险资金的筹集方式主要有两种：缴费和税收。一般说来，通过开征社会保险税的方式筹集资金比缴费具有更强的约束机制，更能体现市场经济所要求的公平性，促进劳动力跨地区、跨行业的流动，同时可以确保养老保险基金收入的稳定可靠，并且有利于在此基础上建立规范化的社会保险收、用、支制度和投资制度，确保养老保险基金的收支平衡和保值增值。
　　当前我市仍有的外商投资企业和私营企业还没有纳入到养老保险的覆盖范围，覆盖面还需要进一步扩大，有的企业隐瞒职工实际工资，故意拖欠养老保险的缴费，因此通过征收社会保险税来强化养老保险基金的征缴是一种符合我国现阶段实际和改革发展客观要求的选择。征收社会保险税的基数是企业职工个人工资总额，纳税人应该包括所有的企业及其职工，税率的设计需要考虑养老保险模式设计、人口老龄化、养老保险基金的收支平衡情况、地区间发展不平衡的状况以及企业的负担等因素。
　　由于我市当前养老保险制度改革的目标模式没有最终确定下来，因此开征社会保险税还需一段时间。但是现在可以考虑扩大税务机关征收社会保险费的范围，同时可以根据不同的养老金改革模式进行开征社会保险税的相关研究，为适时开征创造条件。
国务院为更好的完善企业城镇职工的养老保险制度，特制定了[2005]38号文，以供学习。
国发 [2005] 38号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
近年来，各地区和有关部门按照党中央、国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的部署和要求，以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为中心，努力扩大基本养老保险覆盖范围，切实加强基本养老保险基金征缴，积极推进企业退休人员社会化管理服务，各项工作取得明显成效，为促进改革、发展和维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善。为此，在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院对完善企业职工基本养老保险制度作出如下决定：
一、完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。主要任务是：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。
二、确保基本养老金按时足额发放。要继续把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为首要任务，进一步完善各项政策和工作机制，确保离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的基本养老金拖欠，切实保障离退休人员的合法权益。对过去拖欠的基本养老金，各地要根据《中共中央办公厅　国务院办公厅关于进一步做好补发拖欠基本养老金和企业调整工资工作的通知》要求，认真加以解决。
三、扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为２０％，其中８％记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。
四、逐步做实个人账户。做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。
五、加强基本养老保险基金征缴与监管。要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费；对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理；对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入。基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。
六、改革基本养老金计发办法。为与做实个人账户相衔接，从２００６年１月１日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的１１％调整为８％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。
《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满１５年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年发给１％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。
国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满１５年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。
本决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满１５年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
七、建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。
八、加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。
九、发展企业年金。为建立多层次的养老保险体系，增强企业的人才竞争能力，更好地保障企业职工退休后的生活，具备条件的企业可为职工建立企业年金。企业年金基金实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营。要切实做好企业年金基金监管工作，实现规范运作，切实维护企业和职工的利益。
十、做好退休人员社会化管理服务工作。要按照建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的要求，继续做好企业退休人员社会化管理工作。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快公共老年服务设施和服务网络建设，条件具备的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓，为退休人员提供更多更好的服务，不断提高退休人员的生活质量。
十一、不断提高社会保险管理服务水平。要高度重视社会保险经办能力建设，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系，把社会保险的政策落到实处。各级社会保险经办机构要完善管理制度，制定技术标准，规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理。同时，要加强人员培训，提高政治和业务素质，不断提高工作效率和服务质量。
完善企业职工基本养老保险制度是构建社会主义和谐社会的重要内容，事关改革发展稳定的大局。各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制订具体的实施意见和办法，并报劳动保障部备案。劳动保障部要会同有关部门加强指导和监督检查，及时研究解决工作中遇到的问题，确保本决定的贯彻实施。
本决定自发布之日起实施，已有规定与本决定不一致的，按本决定执行。
完善企业职工基本养老保险制度宣传提纲
（劳动保障部）
注解：~
参考文献：国发 [2005] 38号

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