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农民工社会保险问题研究(一)
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资料来源:职业经理人周刊
从我国的国情出发,选择正确的政策、策略实现农民工的社会保险是非常重要的。对农民工参加社会保险,既不能完全按照城镇职工社会保险政策,也不能忽视农民工面临的实际风险和对社会保险的迫切需求。应该将农民工享受社会保险的要求和自身承受能力低、流动性强、以农为本等现实情况相结合起来,建立适合农民工特点的低水平、多层次、以个人账户管理为主的社会保险制度,着重做好不同保险模式的流动衔接,以完善农民工的社会保险体系[10]。
一、建立不同类型农民工的社会保险体系
当前农民工主要分为三类:第一类是已经稳定就业的农民工。这部分人在城镇里已经工作多年,也有稳定的职业和住所,他们的生活风险和工作风险实际上跟城镇居民没有太大的差别,因此他们对社会保险的需求也与城镇居民没有太大的区别。第二类是不稳定就业的农民工。这部分人有两种情况:一是农闲的时候出来打工,大部分时间在家从事农业生产,他们虽然外出务工,但目的主要是挣钱而不是成为城市居民,让他们参加养老保险的成本就非常大,会遭到他们的反对。二是流动性质的农民工,工作城市不固定,他们既没有市民化,又不是单纯的农民,这类农民工人数最多。第三类是失地农民工,就是近年来随着我国工业化和城镇化进程的不断推进过程,每年要出现数百万的土地被征用而失地的农民,目前总量已经超过 5000 万人。由于很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能,加之征地补偿中存在一些不公正现象,他们的生产生活面临较大困难。对这三类农民工应建立不同的社会保险体系[11]。
(一)将稳定就业的农民工纳入现行社会保险制度
将那些从事正规就业、建立劳动关系、以及事实劳动关系在 5 年以上的农民工纳入现行社会保险制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险,同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度,使稳定就业的农民工能够享受应有待遇。同时应该结合基础养老金的全国统筹,在更大范围内均衡用人单位负担,适当降低缴费比例,同时将基本养老金替代率水平控制在一定水平以内,收支缺口作为国家对历史债务的责任由中央财政支付。
(二)为不稳定就业的农民工建立低门槛的过渡性保险制度
对签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的农民工引入过渡性的办法。待时机成熟后再研究如何与城镇社会保险制度统一起来。如养老保险可以实行个人帐户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制,提升农民工的社会保障能力。将本人的社会保障权益直接记入个人账户,缴费实行低费率,由用人单位和农民工双方负担,企业按本企业工资总额的 10%,个人按本人工资的 5%,全部缴费进入农民工个人账户,并发放个人账户卡;工伤保险进入现行制度;医疗保险则在现行城镇职工基本医疗保险制度框架内适当变通,医疗保险先建社会统筹、不建个人账户,只参加住院保险,采取低费率、雇主缴费、保档期等办法予以解决。
(三)对失地农民工实行土地换保险政策
对失地农民工的社会保险既要针对其自身的实际情况,因地制宜,因人而异,也要立足于现有的城镇和农村社会保险制度框架。对有劳动能力的失地农民,首先应着眼于促进其就业。在实现就业的基础上,以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决其养老、医疗等方面的保障问题,符合条件的还可按有关规定享受城镇医疗救助和最低生活保障等政策。对无劳动能力的失地农民,若领取土地补偿费后生活仍有困难的,在城镇规划区以内的,可优先考虑将其转为城镇户口,并按规定享受城镇居民最低生活保障制度。未转为城镇户口的,符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户救助和农村医疗救助,还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗制度。
二、提高政府对农民工社会保险的管理服务和法制监管
政府应进一步加强劳动保障争议处理能力建设,积极推进仲裁机构的实体化和仲裁员队伍的职业化、专业化,完善仲裁程序和各项制度,提高处理劳动争议案件的效率和质量,切实将维护农民工社会保险工作落到实处。
(一)各级政府应该加大对农民工社会保险的资金投入和管理水平
从实际操作来看,农民工社会保险是农民工劳动权利保护中最难解决的问题。作为发展中国家,我国政府财力不足是客观事实,但是以此作为忽视农民工社会保险的理由则不具有正当性。从国外情况来看,英国社会保险基金 25%来自雇主,25%来自雇员缴纳,50%来自政府财政拨款;日本政府每年在社会保险上的财政支持占财政总支出的17.5%,相当于德国等西欧国家的一半[12]。这些事实表明,完善社会保险制度,需要政府的财政支持。同时还要做好相应的管理工作:首先要加强基金管理,做好保险基金的筹集和费用的支付工作,做到收支两条线,当农民工的社会保险是独立运行时,还要加强对基金的投资和运营,使其保值增值。其次要做好农民工的培训工作,提高农民工素质。培训内容应包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面。最后还应做好宣传工作,使农民工了解自己的权利和义务,向市民介绍农民工的贡献,加强沟通和监督,创造一个良好的适宜农民工生存的文明的社会环境。
早期建立社会保险体系的国家主要险种的实施年份和政府承担责任程度
国
别
工伤保险
政府承担责任程度
养老
保险
政府承担责任程度
疾病
保险
政府承担责任程度
失业
保险
政府承担责任程度
德
国
1884
对农业及事故保险及学生保险补贴
1889
补贴不足部分,约为全部费用的20%
1883
补贴剩余津贴
1927
补贴赤子和失业救助费及失业者的缴费
英
国
1897
负担收入调查及非缴费性费用
1908
负担仅收入调查津贴的全部费用
1911
负担法定医疗和生育工资部分费用,医疗保险的85%
1911
补贴非缴费性支出及收入调查的全部费用
美
国
1908
除政府雇员外不负担
1935
老年人按月支付的补贴和经收入调查的全部费用
1965
1935
负担管理费
资料来源:刘燕生《社会保障的起源、发展和道路选择》法律出版社
(二)各级政府应该加大对农民工社会保险的执法监察力度
既要让进城务工人员认识维权的意义,懂得维权的方法,了解维权的途径。还要对用人单位进行严格监管,纠正不法行为,促使其依法办事,守法经营。各级政府部门和劳动执法单位应从农民工劳动合同管理、工资拖欠等方面开展工作,对侵犯农民工合法权益的案件,在案情明确、证据清楚的基础上,应做到及时立案查处,并迅速执行,依法保护农民工的合法权益。同时要加大劳动保障监察机构在处理农民工社会保险问题上的工作力度,严肃查处违法行为,加强劳动保障监察执法工作,强化劳动保障监察职能,健全举报制度,认真做好群众举报案件的受理和查处工作,切实做到维护农民工的社会保险权益。
(三)积极推进农民工社会保险制度的配套改革
加强重视社会保险机构经办能力的建设,加快社会保险信息服务网络建设步伐,建立高效运转的经办管理服务体系,把社会保险的政策落到实处。社会保险经办机构要完善管理制度,制定技术标准,规范业务流程,实现规范化、信息化和专业化管理,加强人员培训,提高政治和业务素质,不断提高工作效率和服务质量。
1.增进户籍制度的改革
农民工劳动权益的保护不仅要治标还要治本,推进制度改革就是一项治本的措施。而且从我国的当前情况来看,制度改革比政策调整与组织重构具有优先的重要地位,在制度上进行有目的的、系统的改革,就会推动各项政策的调整与组织的重构,自然会带来农民工劳动权益保障问题的解决。制度改革的目标是消除对农民工的各种歧视,使农民工享有与城市居民同等的待遇。从制度上解决了农民工劳动权益保障问题,在就业、社会保障、子女的受教育方面给予农民工与本地居民相同的待遇并实行统一管理。
2.增强工会组织的作用
全国总工会也发出通知,要求各地工会应组织农民工加入工会组织,充分发挥工会在维护农民工合法权益方面的作用,帮助农民工与用人单位签订劳动合同,规范企业用工制度。切实代表和维护农民工的合法权益,是工会性质的体现,是工会工作特色的体现,是新时期拓宽工会工作领域的主要途径。近几年,农民工已经越来越意识到工会组织的重要性,维护工人阶级利益也是工会的唯一法定职责。新的《工会法》明确规定在中国境内的企业、事业单位中,以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利,任何组织和个人都不得阻挠和限制。《工会法》的修改和颁发,为农民工纳入工会组织提供了法律依据,从而也为农民工的社会保险权益提供了组织依据[13]。
三、我国农民工社会保险制度设计与实施的基本对策
在市场经济体制下,完善的社会保险制度是社会得以稳定的重要机制和劳动力得以流动的重要条件。社会保险权益是法律规定的我国劳动者享有的基本权益之一,对农民工也不例外。积极探索能够满足农民工需要的社会保险项目,解决因流动性强等引起的保险关系转移和接续困难的问题,使保险体系真正成为保证社会稳定的“减震器”,解除农民工的后顾之忧[14]。
(一)优先确立农民工工伤保险制度
工伤保险应该作为农民工最基本的社会保险制度迅速建立和健全。农民工所从事的多为脏、苦、累、险的工作,工作条件相对比较恶劣,涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端。这一方面是因为农民工的工伤事故和职业病发生率较高,另一方面由于工伤保险较其他保险简单,容易实施。对农民工来说,这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿,而且,由于建立起了针对农民工的 工伤赔偿机制,用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施,其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。
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