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税收流失的理论分析及对策(二)
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2宏观调控弱化的危害:近年来,我国宏观经济总量发生了根本性的变化,结构性的“相对过剩”代替了“短缺经济”,有效需求不足正成为困扰当前经济发展的首要问题。在亚洲金融危机的影响下,我国出口下滑,促进经济发展的动力不可避免地由外转向内。为此,中央开始奉行积极的财政政策,扩大内需,拉动消费。但是,税收的大量流失无疑会严重影响税收作为“经济内在稳定器”的作用,削弱“相机抉择”的税收政策在宏观调控上的力度和效果,进而延缓了经济复苏和增长的时间。
3、收入分配危害:一项调查显示,目前国有企业创造的产值约占全国的30%,而缴纳的税收却占全国的70%,而作为“三分天下有其一”的个体私营经济为国家财政所做的贡献与其经济地位明显不相符。尽管这里有税制设计、税收政策等因素的影响,但是在实际征管中,确实存在着对国有、集体经济管理较严,而对个体私营经济管理偏松的问题。这种状况的延续和加剧,必然导致两种经济成分间收入差距的进一步拉大,特别是在国有企业面临困境、下岗职工增加的情况下,不利于社会的稳定。
4、市场效应从微观的角度看:税收流失对于纳税人而言,更确切地说是国家向偷逃骗避税的纳税人所支付的“财政补贴”。这种“财政补贴”的存在,使同类企业或同类产品的税收成本不同,从而引起市场价格失真,错误引导社会资源配置,造成社会资源浪费。同时还会破坏优胜劣汰的市场竞争机制,迫使那些守法纳税的经营者要么转而效仿,要么被挤出市场,这就是所谓“劣企驱逐良企”的税收流失市场效应。近年来疯狂的成品油走私对国内石化行业的严重冲击就是最明显的例证。走私分子通过偷逃关税,把远远低于国内市场价格的成品油走私到国内出售,从而引发了国内成品油价格大幅下跌,造成国内石化行业全行业亏损,给经济和税收都带来了巨大的损失。
因此,我们应该加大力度治理税收流失现象,研究治理税收流失的新思路,新方法;显得尤为迫切和重要。
二、造成税收流失的原因
造成税收流失的原因是多方面的,它与税收政策法规的制定,地方政府的干预,各部门的配合,税务机关依法计征程度和纳税人对税法认知程度以及违法成本高低有很大关系。
(一)政策因素:有的政策的出台,考虑不够全面,往往顾此失彼,给税收流失造成了法定环境,比如内外资企业所得税的出台,给予外资企业以超国民等遇,两者差距甚大,使得内资企业税负偏重,因此,内资企业就想方设法,使自己披上“合法”外资企业的外衣,以降低税负,享受税收优惠政策,有的政策粗枝大叶,实际操作性不强,比如,下岗职工优惠政策中,有的条款在实际操作中,就不好掌握,这本是一个有利于下岗职工的好政策,但由于受利益驱使,以至于,出现优惠证高价出租或转让现象,本该享受优惠的未享受到,不该享受优的却享受到了,再就是,同样是下岗职工,一个为了维持生计开了一家小食店,该享受优惠政策,而另一个下岗职工,投资数百万元开了一家高档酒店,并且也按政策招收了规定人数的下岗职工,你说这家不该享受优政策吗?
(二)地方政府因素:
为了促进当地经济的发展,优化投资环境,大力招商引资,借“鸡下蛋”,对繁荣当地经济,增加地方财政收入,具有积极的重要作用。这本是无可非议的,但是有一部份地方政府不结合当地实际情况,层层下达招商引资任务,以任务完成与否,作为考核当地政府必要政绩,因此各级政府不余遗力,想尽一切可想之法,最终实现目标任务的完成,不惜低价转让国有资产,建立所谓的“无税红灯区”,或不顾国家税收政策规定给予招商引资企业以“优惠”政策,并且还对引进企业实行挂牌保护,规定税务部门不准查,不准管,企业缴税多少由政府定,税务机关收多少税要看政府的“脸色”行事,虽然市场繁荣了,地方政府还是一贫如洗,造成引资企业富了,而税款的大量流失的局面,这不可谓是“舍本求末”。
(三)各部门配合因素:
《税收征管法》规定各部门应积极配合税务部门的工作,以确保国家税收的顺利实现,但在实际工作中,各部门面对税务部门的请求协助,各部门以自己利益为重,多一事,不如少一事,相互推诿,怱视国家税收,并且《征管法》及《征管法实施细则》目前只对金融机构规定了具体要求和罚则,对工商、公安、财政等部门未作具体要求,有的虽作要求,但对相关不予配合、支持,未作具体规定,以致于实际操作性不强,税务人员只能凭私人感情行事,对于外单位人员不熟采,从而造成税务工作的被动,造成或多或少的税款流失,这种现象在全省、全国比较普遍。
(四)税务部门因素:1、税务部门虽经多次机构改革和业务重组,征、管、查相互分离、相互制约,但在实际工作中,征收、管理、稽查各自为政,各干各的,缺少紧密联系,缺少信息互通及交流体制,未真正做到相互促进、相互制约;从而在税收机构体制上造成税收流失。2、各级税务部门实行从总局到基层税收任务层层分解,并且连年按一定比例递增,完成任务的好坏作为考核各级税务机关的重要指标,经济基础较好的地方完成较为轻松,经济条件较差的地方完成任务比较艰难,这样势必造成经济条件差的地方,“掘地三尺”“芝蔴西瓜”一起抓,遇到月、季任务吃紧时,就向企业、个体预借税款,进而加重纳税人负担,经济条件好的地方,轻轻松松过关,抓大放小,管理初放,甚至放水养鱼,进而造成税款流失,3税收目标确定为实现税收收入最大化,那么就和企业一样,要讲效益,而并非“闷头苦干”,一味追求税收零流失。企业从事生产经营要得到利润最大化的条件是生产的边际收益与边际成本相等。当边际收益大于边际成本时,每增加一单位产品的生产都是可以增加利润的,而当边际收益小于边际成本时,每减少一单位产品的生产也都可以增加利润,因此企业从事生产有其最优规模的产量。那么税务部门进行税收管理在治理税收流失时也可借用这个模型,得到治理税收流失的最优规模。图1显示了治理税收流失的最优规模。横轴为税收流失规模,纵轴为价格。MB指治理税收流失的边际收益,MC指治理税收流失的边际成本。边际收益曲线与边际成本曲线相交于A所确定的E点即为最佳税收流失规模。当税收流失超过这一规模时,每查获一个税收流失者都会增加税收收入,反之则会减少税收收入。而且当税收流失规模很大时,减小其规模的边际成本是很低的,很容易就可以查获税收流失者,而减少税收流失规模的收益却是较高的。随着税收流失规模的减小,其边际成本越来越高,使查获税收流失者越来越难。因此,治理税收流失的最佳规模就是税收计划减去最佳税收流失规模。
但是,这一规模的确定比较困难,因为治理的边际成本和边际收益在查获税收流失者之前都是无法确定的,所以我们可以用图2来找到一个治理税收流失最佳的费用支出范围。横轴表示税收机关为组织税收收入所付出的费用,纵轴表示税收收入,TT表示支出一定费用得到的税收收入,MT表示每增加一单位费用支出的边际收入。当费用为零时,收入也为零。当费用增加时收入也随着增加,而且在E点之前,收入随费用增加而递增得很快。因为此时税源充足,在增加一定费用时,税收增长较快。E点之后,收入随费用增加而增加的速度放缓,逐渐接近于零(即边际收入为零),当费用达到点B时,收入达到最高点A,也就是税收收入达到了极限。即当应收的税款全部缴纳入库以后,不管费用高到什么程度,税收收入都不会再增加。而事实上要做到将所有应收的税都收上来需要非常大的支出,这显然是不合算的。E点是征税最有效率的费用——收入组合,因为该点上边际收入最大。这从税收成本的角度看是最理想的,但从严格执法和收入的角度看就意味着允许一定比例的偷逃税,必须要加以改进,而且继续增加费用仍能提高税收收入。所以,无论从哪个方面都能接受的方案是在B和B′中间找到一个点,这个点由国家财政对税收支出的大小决定,是短期内税务部门能实现的最高收入。
三、降低或减小税收流失规模的对策
税收成本是一定时期内国家为筹集税收收入而加诸社会的全部费用和损失,广义的税收成本包括税务机关的征收成本,纳税人的纳税成本以及税收的经济成本,即税收对经济造成的效率损失。狭义的税收成本就是税务机关的征收成本。据《中国审计报》业内人士分析,目前我国的征收成本率约为5%—6%,而西方发达国家的征税成本一般只有1%左右。1996年我国的征收成本率为4.73%,而美国仅为0.6%,日本为0.8%。① 可见,我国的税收成本明显偏高,这不但与我国现实税收征管力量不足的情况相矛盾,而且也与我国的财力不相适应。但是,以目前的社会管理水平,简单的压缩税收经费支出降低税收成本,不但不会提高税收效率,还将导致更多的税收流失和税收收入的减少。因此,要降低税收成本,应从影响税收成本的因素下手。
1.健全税收法制是降低税收成本的前提。只有健全税收法制,明确征税法规,才能增强税法的刚性,加强税收执法。将降低税收成本的“重心”由传统的征税阶段推溯至筹划、设计阶段,有助于避免后续征收过程的大量无效作业耗费无谓的成本。因此,在税法制定时要听取各方面意见,深入实际调查研究,力争使可行性和经济性达到最佳的组合。首先,制定合理的税率使税收负担公平、合理,减轻偷逃税倾向。著名的拉弗曲线就说明,当税率超过某一点时,提高税率反而减少税收,所以税率不宜定得过高,而要适当降低税率扩大税基。第二,要完善并减少税式支出条款,简化税制,减少税法漏洞,这也降低了后续的执行成本和稽查成本,使纳税人无空可钻。第三,要理顺中央和地方的利益关系,根据事权合理划分税权,明确税收征管中的责任。职责缺位导致税收流失,职责交错增加税收成本,这都有悖于我们的目的。第四,制定单独的税收基本法,将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来。加大对税收流失者的处罚力度,增加纳税人偷逃欠税的成本。
2.建立科学合理的税收征管模式是提高税收效益的关键。(1)科学合理设置机构和配备人员。税务机构的设置应打破行政区划的限定,其密度和人员的多少应视经济发展水平和税源状况而定。否则,既不利于税务部门摆脱不必要的政府行政权力的干预,也没考虑税源大小分布,不利于征税成本的降低。因此按经济区划设置税务管理机构更符合经济发展水平的需要,能够降低税收成本。(2)完善税源监控体系。一是积极推行纳税评估。按照一定的程序,运用一定的技术和方法,对纳税人在一定的时间内履行纳税义务的情况及有关涉税事宜进行系统的审核、分析、确认和评价,根据纳税人的不同信誉等级进行税收管理和服务的差别对待,依靠纳税评估实现税收管理预警化。二是加速税收管理信息化。建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台,把税收管理的各个环节都逐步纳入计算机管理,各软件互相联通,国地税信息共享,征纳双方完全对接,以实现最大程度的信息化管理。三是推广使用电子发票。通过电子化手段强化对纳税人财务核算和生产经营信息的监控。现在的定额发票有其弊端,如有的纳税人为了减轻税负不给消费者开票,有的消费者一次领取超额发票,这都导致计税依据不真实,造成税收流失。四是完善协税护税网络化。明确政府各部门、银行、金融机构、中介机构、公检法等相关部门在税源监管工作中的责任和义务,为税务机关提供广泛的税收情报来源。同时可以建立双向申报制度,即雇员与雇主,被投资者与投资者的双向申报、交叉核查。通过以上四方面加强稽查力度。在美国国内收入局确定稽查对象时,一般参用电脑计分,选样抽查的方法,纳税人申报的每份申报表都要经过电脑选查评分制度的检验,根据税务局所定的标准由电脑客观打分。一般而言,分数愈高者、案件愈复杂者、收入愈高者、减项愈大者、错误愈多者被选定被查的机会愈多。(3)提高税务人员素质。广泛开展初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训,特别是大力培养计算机应用开发的税务征管人才;加强税务人员业务考核的制度化管理,实行优上劣下的动态用人机制,全面提高税务人员素质,这样才可能做到减员增效。表2显示了1995—2002年我国税务人员人均征收额的变化情况。1999年我国税务人员将近100万,人均组织收入108.32万元;而美国当年有11万多税务人员,人均组织收入1600多万美元,这说明其征管人员素质高、征管成本低。① 虽然我国在这方面已经取得一定成绩,自1998年以来税务人员在逐年减少,人均征收额在逐年增加,但仍需继续提高征收效率。(4)简化纳税程序,降低纳税成本。我国目前国、地税办税服务大厅的分设,不仅给纳税人带来不便,同时也提高了征收成本。可以根据需要设立由国地税机关联合组建,由银行、国库参与的相对独立的办税服务机构,以便更好的为纳税人提供优质、快捷、系统的服务。此外,还可以根据纳税人需要,适当增设一些服务部门,如纳税人维权服务中心等,以改进税务征收工作,降低纳税成本,建立管理服务型税收征管模式。
表2 1995——2002年我国税务人员人均征收额的变化情况
年份
全国税务人员数(人)
税收实际征收额(亿元)
人均征税额(万元)
1995
733986
6038.04
82.26
1996
776888
6909.41
88.94
1997
968189
8234.04
85.05
1998
991687
9262.80
93.40
1999
986240
10682.58
108.32
2000
973578
12581.51
129.23
2001
890036
15301.38
171.92
2002
868759
17003.58
195.72
资料来源:《中国税务年鉴》1996—2003年。
3.税务代理是降低税收成本的有效途径。由于纳税申报是一项专业技术性较强的工作,纳税人仅有较强的纳税意识是不够的。必须有一支高素质、高操守的中介机构队伍为其提供良好的服务。这不仅可以为税务机关节约人力、物力,加强征收管理和信息管理,而且可以为纳税人节约时间和精力而创造出更多的经济效益。另外,还可以通过代理纳税对纳税人依法纳税行为进行监督,防止税收流失。因此,税务代理可以全面降低税收成本。
4.加强依法纳税的宣传力度,创建优良的纳税环境。增加偷逃欠税的心理成本对税收工作是一劳永逸的。如阿根廷的税收宣传颇具特色:税收不属于国家,而属于人民大众,政府不是税金的主人,只是一个管理者。税法广告宣传形象生动,如“税收是你的,偷税这实际上是偷你的钱”,而对税务人员则设计了一只猎狗形象,表示对主人要忠心,嗅觉灵敏,对猎物则十分凶猛,不易受诱惑。我国受历史影响,人们对税收产生排斥心理。所以我们要通过税收知识和法律法规的宣传更新税收理念,增强公民纳税意识,强化公民纳税义务,动员社会力量,实行“开放式”管理,建立高效的社会监督机制。
参考文献:
[1]贾绍华:中国税收流失问题研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002
[2]易行健、杨碧云、易君健:我国逃税规模的测算及其经济影响分析[J].财政研究,2004(1)
[3]马奎升:经营税收浅探[J].光明日报,2004.02.16
[4]刘宇飞:当代西方财政学[M].北京:北京大学出版社,2000
[5]顾惠祥:控制税收征管成本的探讨.//.e521.com 2003.11.11
[6]郑子轩:税收高成本之惑[J].中国经济周刊,2004(19)
资料来源:①1995—2000年数据引自贾绍华:《中国税收流失问题研究》,中国财政经济出版社2002年版;
②2001—2002年数据引自易行健、杨碧云、易君健:“我国逃税规模的测算及其经济影响分析”,《财政研究》2004年第1期。
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