论西部大开发中的税收政策支持(二)

1.流转税中的增值税是我国的第一大税种，其收入占整个税收收入40%以上，对于税收利益的分配有着举足轻重的影响。

由于增值税是对商品中V=M部分的征收，在一定时期内，增值税收入可以用公式表示为：社会最终产品价值*税率。换句话说，由于一定时期内社会最终产品的价值一定，增值税收入也就一定，因此若东部的增值税收入多，则西部就少；反之亦然。而增值额在哪里实现对于各级政府间增值税收入的分配格局起着决定性的作用。在东西部经济交往中，西部以出售低附加值的资源性产品为主，而东部出售的则是相对高附加值的工业产品，就生产环节而言，财政利益的分配有利于东部。另一方面，根据增值税的原理，其负税人是最终消费者，那么东部的增值税的收入有很大一部分是由西部消费者负担的。因此就消费环节而言，增值税的实施仍然有利于东部而不利于西部。

如上所述，实行以增值税为主体的税制模式，除了考虑到增殖税在取得财政收入上的优势及管理的便利外，其中性的立场能够满足市场效率的要求也是税务管理当局选择的结果。但是，次优税制论者认为，税收中性并不等于市场效率，相反，在市场扭曲客观存在情况下，税收中性只会造成无效。我国增值税在西部地区的运行状况证实了这一观点。

2.各级政府的税收竞争导致税收资源自西向东的转移。国内税收竞争是各地区通过竞相降低有效税率或实施有关优惠政策等途径，以吸收其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为，包括中央政府与地方政府之间的竞争、地方政府与地方政府之间的竞争等。

自2000年初中央政府提出西部大开发以来，西部地方各级政府出台争取税收优惠政策的行为更是显现了西部地区争夺经济资源的目标取向。但是，由于西部地区总体负税远高于东部，同时，西部的投资环境差，税收优惠在吸引财政资源流入方面的作用甚微，使西部地区在税收竞争中处于劣势。另一方面，这种缺乏监管的竞争削弱了中央财力，制约到国家财政的宏观调空能力，严重影响了中央对西部开发的财力支持。

3.地方税制不健全抑制了西部的自我发展能力。其一，税收立法权高度集中的模式与中央和地方事权、财权相统一的原则不一致。西部地方没有自己掌握的税基，不能因地制宜地设立符合当地税源优势及发展优势的税种，也无法充分发挥地方税在调节产业结构中的作用。按照现行税法规定，中央税、共享税及全国统一实行的地方税的立法权都集中在中央，只把屠宰税和筵席税的开征权和制定具体征收办法的权利下放给了地方，中央授权地方对营业税、资源税等地方主要税种的税制要素进行调整变动的权利也非常有限。此外，分税制虽把一些税种划分给地方，但其税基和税率的决定权却仍留在中央，致使其地方税知名而无地方税之实。

其二，地方税制结构不合理，主体税种缺乏。分税制要求地方政府拥有支持其正常公共支出的主导税种，并且该税种收入应稳定可靠，在该地区具有一定的饿调节作用，然而现行地方税制还没有达到这一目标。突出表现在地方税种普遍偏小，不适合经济发展的要求，如耕地占用税范围过窄、税负水平不合理；农业特产税政策不规范；车船使用税，内外分设，既造成税负不公，又影响地方财政收入；印花税和城建税等征税范围过小，尤其是城建税还是附加税，既不利于发挥对经济的调节作用，又减少了财政收入。

（二）

四、国外发达国家运用税收优惠政策促进落后地区的作法

20世纪以来，世界上许多国家都在采取各种手段，致力于对落后地区的开发，其中运用税收政策措施支持这些地区的经济发展，曾取得过较好的效果。二战后，意大利为了改变南方地区的落后面貌，采取了一系列措施，其中包括以优惠贷款、利息和税收条件，鼓励私人资本向南方投资。如在1957年至1965年间，政府为了在南方发展工业，除国家投资建厂外，规定在南方建厂政府可以补贴厂房建设费25%及设备价值的10%，并对新厂免征利润税。经过30年的努力，南方面貌发生了显著的变化。

法国政府为促进西部欠发达地区的经济发展，规定对参与同欠发达地区发展相关的所有经济活动，包括创办工业和第三产业的活动，分别情况可享受全部或部分税收优惠，具体有行业税、劳工税、不动产转让税等等。可以使新建企业和公司减少大约80%的税额。此外，为加速资金流转，还将新建企业的折旧率由5%提高到25%。1984年为改造老工业区，政府决定对从1983年开始在老工业区新建的公司和企业，免征地方税、公司税和所得税3年，期满后仍可享有50%的减免税优待。

日本政府也运用税收手段，对落后地区进行扶持性开发。具体的措施包括：落后地区制定特别税法、享有减免税收更优惠待遇，如大企业有城市搬迁到偏远地区，可减免事业税、不动产出卖所得税、固定资产税等。1951年以来为了开发北海道，中央给予北海道的让与税和交付税一直比全国平均水平高5%至10%，经多年努力，振兴山村的工作已大见成效。

巴西政府为了开发亚马逊河流域，于1967年颁布法令，正式成立了世界上不多见的位于内陆的马瑙斯自由贸易区，同时采取各种税收减免政策，吸引了大批国内外资金。巴西政府还规定在落后地区兴办企业可以减征25%的所得税。上述一系列税收优惠鼓励措施和其他政策配合使用，使落后地区的经济发展取得可喜成绩。

五、西部大开发中的税收政策调整和政策支持

（一）西部大开发中的税收政策调整

税收具有其他经济手段不可替代的组织收入、调控经济、监督管理职能，虽然我们不能过高地估计税收的作用，更不能把“宝”只押在税收减免上，但税收毕竟能够在西部大开发中有所作为。税收在促进东部沿海地区经济发展中发挥了积极的作用，税收也一定能在西部大开发中成为有力的杠杆，发挥重要的促进作用。

税收制度以是否侧重税种的增减为标准，分为外延性税制和内含性税制，或称为税制的外延性和税制的内含性。因此，西部大开发中的税收制度调整的主要内容涉及到税制的外延性调整和税制的内含性调整两个层面。

1.从税制的外延性分析

税制的外延性，就是通过税种的设置及组合搭配，调整税制的外部结构，以实现组织财政收入，调节和监督国民经济的运行，发挥税收各种作用的税制外部层面及特制。税制外延性具有宏观调控、长期目的性及相对稳定的特点，这就决定了税制外延性建设或调整主要着眼于税种的设置，决定了它以税负总量在税种之间的分配为归着点或归属，并以增加税种、扩大征税范围为广度要素。外延性的特点及调整的对象决定了西部大开发过程中外延性的税制调整在整个税制建设中起补充性的作用。在西部大开发过程中，税制的外延性建设主要是为税制的内含性建设提供一个良好的外部框架，为内含性税制建设提供条件。

（1）在税种的设置方面，主要是通过调整现有税制结构，逐步改变我国以流转税为主体的税收制度体系，改善西部地区经济活动的外部环境。以销售额或营业额为主要课税对象的流转税主体税制大多实行比例税制，具有一定的累进性：由于西部地区经济质量整体较差，即使没有利润也要交纳相当数额的税款，造成了东西部地区经济主体间竞争环境的不公平。因此，逐步实现流转税主体税制向流转税、所得税双主体税转换，这有利于我国西部地区的经济发展，也符合世界经济发展的潮流。

（2）调整税负总量在税种之间的分配，首先，要调整税负在流转税和所得税之间的分配，也就是实行流转税单主体税制向双主体税制的转换。其次，要调整税负在增值税和营业税及消费税等流转税之间的分配。调整税负在流转税之间的分配主要是扩大增值税的课征范围，适当减少营业税的税目，将建筑等行业的经济活动改征增值税。第三，调整税负在内外资企业所得税之间的分配。主要是实现内外资企业所得税的统一，解决内外资企业的不公平税收待遇。

（3）在增加税种扩大征收范围方面，一是涉及环境保护税的构建，切实保护西部生态环境。因此，借鉴西方国家开征环境保护税非常有必要，其收入专门用于对西部环境的治理与保护。二是涉及社会保障税制度的构建，形成社会经济发展的减震器。开征社会保障税，可以减轻企业的运行成本，能够保证西部大开发在一个相对稳定的背景下顺利实现。三是遗产税及赠与税的开征问题。目前我国的贫富差距已经不容忽视，开征遗产及赠与税可以在一定程度上降低基尼系数，同时能改变东西部地区的资本报酬率差距，从而吸引部分东部及国外资金进入西部地区。

2.从税制的内含性分析

税制的内含性，是通过各税种课税的规范，科学合理地组合税制构成要素，规范税收管理体制，强化税收征收管理，在不调整税制外部构成和赠减税种的条件下，实现税收各项职能作用的内在层面及特制。税制内含性具有结构规范性、中期目的性及相对变动性特点，这就决定了税制内含性建设或调整主要着眼于负税在税制体系的结构配置，以纳税人、课税对象为广度要素，以税率为深度要素，以纳税期限为内含性建设的时间要素，以减免税和税收加征为调整要素。它的这一特点及调整的对象决定了西部大开发过程中内含性的税制调整在整个税制建设中起主导作用。具体的说，它主要涉及到增值税的转型、内外资企业所得税的统一、资源税制的完善及相关税制的建设等内容。

（1）加快流转税制度的改革，努力实现增值税的转型，基本消除西部地区能源、资源型企业在增值税不扣除固定资产所含增值税的影响。

（2）尽快统一内外资企业所得税制度，实行以产业优惠为主、地区优惠为辅的税收优惠制度，促进西部地区企业与其他经济主体的平等竞争。

（3）合理界定资源税的征收范围，有效保护和开发西部能源及矿产资源。

（二）西部大开发的税收政策支持

1.税收政策在支持西部大开发中的几点导向

对西部地区的税收优惠政策从广度和深度上来说还显不够。从广度上来看，主要是针对国家鼓励产业项目和基础设备及保护生态环境的税收优惠。从深度来看，主要把过去给予东部的优惠政策再给予西部。对于西部地区来说，这一优惠政策主要体现在纵向，即与西部地区过去相比较，而从横向来说，力度明显不足。所以，为了加快西部大开发 ，使西部地区在吸引人、财、物方面有更加突出的优势，国家应给予西部独特的税收优惠政策。

借鉴国外经验，我国西部大开发同样需要国家税收政策的支持。联系西部地区实际，我国税收政策在支持西部大开发中应有以下几方面的导向：

（1）.要有利于西部地区的资源开发和保护。税收优惠政策应向自然资源开发和加工产业倾斜，其中应注意几点：一是资源开发不能再按旧的模式，而应以“开发与保护同步”为导向；二是资源开发应与国家产业政策相适应；三是要与建立西部地区主导产业相结合，实现资源增值。

（2）.要有利于西部地区的对外开放和对内开放。西部大开发需要大量的建设资金，除国家投资外，还需要引进国内外企业资金。所以在税收导向上，既要有利于引进国外资金，也要有利于引进东部资金。

（3）.要增加对贫困地区的扶贫力度。我国现有的老、少、边、穷地区主要集中在西部，贫困问题已成为西部地区现代化进程的严重拖累和包袱。加快西部地区的脱贫和经济发展步伐，不仅是经济问题，也是政治问题和社会问题。在贫困地区的发展中，税收政策应当起更大的作用，除原有的税收优惠外，税收政策还应加大扶贫力度，支持 地区的农田基本建设、生态环境保护、公共基础设施建设、科技与教育事业的发展，促进扶贫方式转变，实现救济性扶贫向开放性扶贫的转变，把扶贫和经济开发结合起来，加快脱贫的进程。

在新形势下，研究探讨促进西部大开发的税收政策，必须处理好以下几个关系：一是坚持市场导向与充分发挥税收职能作用的关系。一方面税收要努力为西部大开发营造公平竞争的市场环境，另一方面又要大胆研究探讨对西部实施一些必要的行业与地区的税收优惠政策，使税收在西部大开发过程中发挥积极的调控作用。二是实行轻税政策与完成税收收入任务的关系。一方面实行适当的轻税政策对促进落后区域经济发展会产生重要作用，另一方面也必须明确，完成税收收入任务是西部大开发的重要财政保障。因此不能过度依赖税收减免。三是西部经济发展与可持续发展的关系。西部大开发不能以资源过度开发与生态受到破坏为代价，税收作为经济杠杆，在促进西部经济发展的同时，要考虑逐步建立生态资源税收体系的问题，坚持可持续发展战略。

2.促进西部大开发的税收政策建议：

（1）.赋予西部地区地方政府一定的税收立法权。1994年税制改革之后，由于税收立法权、解释权、减免权等高度集中在中央，地方政府无权依据实际情况决定开征新税种和停征旧税种，无权确定税收减免。这种状况不利于调动地方政府调控经济运行的积极性，有时还会诱发地方政府的越权行为，反而导致了收费膨胀。实施西部大开发战略，尽管有中央支持，有东部地区的帮助，但西部地区自身的努力才是大开发成功的内因，这无疑增大了西部地区各省、区政府职能的内容和范围，增加了地方政府的事权。

（2）.对西部实行适度的轻税政策

国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行抵免或减税等方法，支持经济落后地区的开发。适度的轻税政策也是促进西部大开发不可缺少的条件，建议可以采取：第一，对西部地区普遍实行低税率。凡国家税法统一规定有幅度税率和幅度税额的，应授权西部各区人民政府可以在本省、区范围内从低从轻确定税率和税额。第二，对西部老工业基地和资源萎缩性企业在税收上给予必要的倾斜。第三，对西部金融机构实行优惠的流转税政策。为了吸引外来更多的资金支持西部开发，鼓励更多的金融机构在西部设立分支机构。第四，企业所得税的优惠。

（3）.在西部地区加快进行增值税的转型试点工作

现行“生产型”增值税，由于规定固定资产投资不能抵扣，不利于资本有机构成高新技术产业的发展，也不利于西部对原有工业进行设备更新改造，阻碍了西部的开发进程。因此，在西部大开发中，国家不妨以西部地区为试验区，从高新技术产业入手，率先进行增值税的转型试点工作，推动产业优化升级，加快西部发展步伐。

（4）.制定加速折旧政策

为了提高外资和内资企业的投资热情，加快外部的投资回收，我们可以借鉴国外的经验。对外国和国内其他地区投资到西部偏僻地区新建企业的永久性固定资产实行短期内加速折旧制度，建议5年内提完。

（5）.加快地方税制改革步伐，开征有增收潜力的新税种，改革完善地方小税种和新征税种，取消收入意义不大的税种。

如改革完善资源税。为了把西部的资源优势确实转变为经济发展优势，应从西部丰富的资源中获取更多的发展资金。通过改革完善资源税，可以扩大资源税收入规模：一是扩大资源税的征税范围，可将水资源、森林资源等纳入征税范围；二是适当提高原油、天然气、黄金矿、有色金属矿资源税的税负，促使人们节约开采资源；三是对资源收费实行费改税，将矿产资源补偿费、水资源费、森林开采补偿费等并入资源税，把西部的资源优势转化为财政税收优势，促进西部的发展。实施西部大开发是一项宏大的系统工程，需要一系列特殊政策的支持，需要制定具有新世纪特点、不同于东部沿海地区的一系列财政、税收、金融、对外开放、计划管理、科技教育、生态环境等方面的政策，需要长期努力奋斗，不可能毕其功于一役。要充分借鉴国外地区经济发展的经验，缩小区域差距，加快西部地区发展仅靠政府干预是行不通的，市场机制与政府干预有机地结合起来。

当前，从国家出台的具体政策看，有两个特点，一是对西部地区从税收上给予照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税的规定，多属于地方财政收入。由于西部大开发大部分省区基本上都属于吃饭财政，财力薄弱，虽然国家给了减税或者免税的政策，实际上大多数都不能落实；二是在税收政策优惠方面，存在力度不够，导向模糊的倾向，有的是将东部已享受多年的现行优惠政策原封不动地移到西部。总之，并没有使西部真正获得比东部更优惠的税收政策。

实施西部大开发是一项宏大的系统工程，需要一系列特殊政策的支持，需要制定具有新世纪特点、不同于东部沿海地区的一系列财政、税收、金融、对外开放、计划管理、科技教育、生态环境等方面的政策，需要长期努力奋斗，不可能毕其功于一役。要充分借鉴国外地区经济发展的经验，缩小区域差距，加快西部地区发展仅靠政府干预是行不通的，市场机制与政府干预有机地结合起来。

参 考 文 献