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浅论省级财政与地县财政的关系(二)
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“市管县”体制缺乏法律依据。
我国《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)--县(市)--乡(镇)3级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定,因而一般地级市管县,法律依据不足。目前,大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动,这与既有的城市概念、功能不符,往往造成城市比较研究中的混乱。
三、实行“省直管县”的财政体制乃大势所趋
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:推进财政税收体制改革。合理界定各级政府的事权,调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立健全与事权相匹配的财税体制。调整财政支出结构,加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在去年的全国农村综合改革工作会议上也强调,要继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点。努力改善县乡财政困难状况,确保乡镇机构和村级组织正常运转,增强基层政府提供公共服务的能力。
从近几年来湖北、湖南、辽宁、吉林、江西、安徽等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县,并取得巨大成功的经验看,实行“省管县”的财政体制已是大势所趋。当前,我国城市化已进入加速发展阶段,城市化已发展到相当高的水平。经济体制、社会结构和地域结构正在发生着重大而深刻的变化。推进省域内行政、财政体制的改革和创新,实行“省管县”的财政管理体制改革,不仅能减少环节,简化手续,加快速度,提高效率。这样做的最大好处无疑是能减少中间环节的盘剥和截流,不仅可以避免市对县的财政截留,而且体现了强县扩权与留利农村的优良观念,同时,“省管县”的财政制度,还能保证县域经济发展所需的资金,对遏制因县受到市的盘剥,而把手伸向乡村,加重农民负担的现象有釜底抽薪的作用。这对于促进县和县以下经济的繁荣,对促进城乡一体化进程是非常有利的。
有利于简化管理层次,提高管理效率。
构筑省以下以省、市(县)两级财政管理为主的模式,是更为直接高效的财政管理模式。能加快财政资金调度进度,保证资金调度数量的足额到位,能改变以前财政资金(包括转移支付资金、专项补助等)调度的“省——市——县”模式,资金拨付直接通过“省——县”模式,不仅能减少资金流转的层级,使得资金在途时间大大缩短,而且数量上也能够足额满足县级财政的用款需求,能保证工资的及时发放,调动县级工作人员的积极性。
能扩大县市经济和财政权限,有利于促进县域经济的发展。
实施“省管县”财政体制实际上是一次对县级财政的全面的经济与财政放权扩权的制度创新。以湖北为例,2004年4月21日,湖北省人民政府决定:从2004年起改革原来“省管市”、“市管县”的财政管理体制,在全省实行“省管县”财政管理体制。在省级财政并不宽裕的情况下,湖北省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。加大了省对县的转移支付和支农支出,县新增企业所得税等地方留成部分全部返还,强有力地支持了县域经济发展。同时,各县从简化行政审批,放宽市场准入条件、提高服务水平入手,坚持把建设有竞争力和成长性良好的发展环境作为基础性工作来抓,大力招商引资,着力培育市场经济主体。2004年,湖北省财政直接向县各类转移支付达56亿多元,2005年又新增10亿元。3年来省直32个部门都制订了促进县域经济发展的具体措施,让省委决策更加细化。省财政实施激励性财政政策,“放水养鱼”:2004年至2006年,湖北省内各县新增企业所得税等地方留成部分全部返还。仅此一项,2005的全省县域获得2亿多元的“真金白银”。同时,他们还从改善县域经济投资环境入手,缓解中小企业融资准。2004年,省财政出资1亿元,支持20个县市成立了95家信用担保机构,注册资本14亿元,当年为中小企业担保贷款50 多亿元、破解了县域中小企业融资难题。湖北大力发展民营经济,增强了县域经济发展活力。2005年全省县域GDP达到3390.6亿元,五年平均增长9.1%。有6个县(市、区)GDP过100亿元,过50亿元的由2000年的1个增加到2005年的24个,全省县均GDP由“十五”期初的34.22亿元增加到44.61亿元,超过全国平均水平。全地域财政收入过3亿元的县(市)由2000年4个增加到31个,一般预算收入过2亿元的县(市)由2003年7个增加到11个,一些县全地域财政收入每年净增1亿左右。农民收入扭转了“九五”时期及“十五”初期低速徘徊的格局,2005年全省农民人均纯收入3099元,比2000年增加830元,其中2004年以来增加533元,占新增额的64.2%,2005年全省农民人纯收入超过3000元以上的县(市、区)达39个。据相关资料测算,在3099元收入水平中,工资性收入占30.4%,比上年提高了4.3个百分点。从发展态势看,县域经济速度也有所加快,2004—2005年与前三年相比,GDP增长快2.9个百分点,投资增长快13.7个百分点,地方财政收入快1.6个百分点。并且县域工业渗透力、扩张力也逐步增强。2005年,全省县域规模以上工业企业4465家,比2004年增加501家,占全省规模以上工业企业数的67%。完成销售收入1873.2亿元,同比增长28.6%,占全省工业31.3%,比上年提高2.8个百分点;实现利润81.38亿元,比上年增长22.8%,占全省工业的24.2%,比上年提高0.5个百分点。县域工商税收占地方财政收入的比重由2004年43.8%上升到51.3%。在“省管县”体制下,一批实力强、发展势头好、发展潜力大的县领跑作用日趋明显。据统计,前20强县2005年GDP达1536.4亿元,占全省县域总量的45%,其县均GDP为76.82亿元;高出全省县域平均72.2%;地方财政收入40.85亿元,占全省县域总量的42.6%,县均地方财政收入2.04亿元,高出全省县域平均62%。29个贫困县(市)也改变了低速不前的疲态,发展有所提速,具体表现为投资力度加大,2004—2005年投资年均增长23.4%,比前三年快10.7个百分点。可以看到,“省管县”,作为一个有效的制度框架,其推动县域经济向内寻求发展动力,促成了内生性民营经济的生长和繁荣,也能强有力的带动县和县以下农村经济的发展。
有利于缓解县级财政困难,破解“三农”问题。
省管县后县级财政留成比例增加,可使县集中财力发展各种事业。且省管县后,省财政按财政体制直接结算到县市,既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。如吉林省为了激发县域经济活力,省政府提出,要建立支持、激励县域经济社会发展的财政运行机制,要求在财政预算、决算、转移支付、资金调度等方面,由省级财政直接到县市,减少中间环节;适当调整分配关系,增加县级税收分成比例,随着省级财力的增强,逐年增加对县市财政的投放,力争每年增加1个百分点;实行以奖代补,省对县市的专项拨款与县市的工作绩效挂钩。吉林省财政厅法规处副处长李小青说,省管县财政体制体现出“留利于县、留利于民”的思想,这对于县域增强财力,缓解县级财政困难,有效破解“三农”等问题都具有深远的意义。
有利于加强财政管理,强化财政监督。
实行“省管县”财政管理模式,省级财政根据财政部统一规定的预算收支科目,明确各县的收入入库口径,全省一个标准,可以真实反映各地可比的收入水平。无论财政供给人员的管理、政府性债务的管理还是账户、票据等的管理都能进一步完善。
能充分发挥省级政府的协调能力,有利于实现各县之间财政服务的均等化,促进辖区内经济社会的协调发展。
四、发挥“省管县”财政体制的优势还需有配套措施
实行“省管县”财政管理模式, 出发点是适应社会主义市场经济发展的需要,提高效率,推动县域经济发展,更好地统筹城乡,解决“三农”问题。但并不必然地意味着县域财政从此一片坦途。县域财政要想从根本上摆脱困局,既要借助体制创新所形成的制度优势,也要做好体制外的配套安排和努力,否则,会使“省管县”财政体制起不到应有的效果。
完善转移支付办法,加大转移支付力度,逐步缓解地方各级财政困难问题。
我国现行政府间转移支付制度在运行中取得了一定的成效,但仍存在着不少缺陷:一是我国的五级政府层级致使“管理链”过长,容易形成所谓的“漏斗效应”,使财政转移支付经常不能准确到位;二是转移支付资金分配办法客观性、规范性不足,存在“讨价还价”、“人情款”等问题,预算安排随意性较大;三是省以下转移支付制度基本上由各省自定,各地差异较大,不能与中央对地方的转移支付制度接轨,而且都很不规范,主观因素多,均衡效果差,有待进一步完善。因此,实行省管县财政体制改革,还应同步解决转移支付制度的缺陷、完善转移支付办法,才能从根本上解决基层财政困难问题。
加强预算外资金管理,统一财权,缓解各级财政困难问题。
我国预算外资金形成于建国初期,改革开放后,特别是市场经济体制建立以来,政府职能和社会分配格局发生了巨大变化,预算外资金迅速增长,而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位,造成大量预算外资金游离于政府控制之外,并一再膨胀,既扭曲了收入分配结构,分散削弱了各级政府的财力,又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行,逐步缩小了资金规模,增加了政府宏观调控能力,但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障,财政管理尚未完全到位。因此,加强对预算外资金的管理,仍是财政管理体制改革中亟待解决的问题。
在进行“省管县”体制改革的过程中,中央、省还应出台一些文件,以保证省级政府把一些必要的行政审批权限下放到县级行政单位,使大量的具体事务由县级行政单位解决,以减小省县发生关系的工作量,这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善,成为真正的一级权力主体,其发展经济和社会治理的主动性、积极性也会大幅度提高。
还应加强省级政府的调控能力。
实行“省管县”财政体制后,管理范围和幅度的扩大,对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政如何增强综合调控能力,减少管理和调控盲区,在保护县域发展积极性的同时,有效缩减县域财政差距,将直接影响到县域财政总体状况和格局。
重构市与县之间的利益关系。
实行“省管县”财政体制,在有效避免了“市刮县”弊端的同时,也降低了有条件的市对县的财政扶持作用,市对县的带动效应无形中弱化了,这不利于城乡统筹和区域协调发展,在“省管县”的背景下,应探索重构新型的县与市之间的利益联结关系,有效地发挥好中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。
简化乡镇政府事权,取消乡镇政府课税权,建立县级政府对乡镇政府规范的转移支付制度体系。
目前,我国的政府级次共有中央、省、市、县、乡镇五级,财政资金在这5级政府中循环,并在5级政府之间进行流转。1994年我国实行了分税制财政体制,财政收入按照税种划分,分别由国税或地方税务局征管。从分税制的基本原则看,各级政府都应当具有自身当家作主的税种作为其主要的财政收入来源,以满足各级政府履行其职能、平衡本级预算的需要。但目前的乡镇财政,除少数发达地区外,几乎很少有可靠的税收收入来源,财政自给能力特别差。事权与财力的极不匹配,使乡镇政府运行步履艰难。因此,应首先简化乡镇政府事权。将那些不应由乡镇承担或乡镇无力承担的事权,上调回相应的上级政府。其次,建立规范的转移支付制度代替课税来确保乡镇政府所承担的事权与其财力相适应。以转移支付代替课税的目的在于从制度设计上去防止乡镇政府以公共支出需要为借口伸手向农民乱收费。最后,应根据已简化的乡镇政府职能精简乡镇政府机构,以提高政府工作效率。
加快“金财工程”建设。
实行省管县财政体制必然会带来省级财政管理对象和管理内容的增加,这就要求在财政工作中要提高管理效率、强化管理能力。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容,有助于促进财政管理工作的信息化、现代化,有助于提高财政管理的效率和规范化程度。因此,应该加快“金财工程”建设,这将为省管县财政体制改革的顺利推进提供有力的技术支持和信息保障。
参 考 文 献
[1] 王小平《省管县财政的利弊分析》《经济研究参考》2004.7.
[2] 秦凤翔《完善省以下财政体制的思路与对策》《地方财政研究》2004.2.
[3] 姜竹、邵冰《关于完善省以下财政体制问题的研究》《哈尔滨商业大学学报》2005.1.
[4] 朱柏铭《关于省直管县财政体制的思考》《中国财政》2006.6.
[5] 李光龙《省直管县财政体制分析》《公共财政改革与中国和谐社会国际研讨会论文》
[6] 傅光明《论省直管县财政体制》《财政研究参考》2006.33.
[7] 王小龙《中国地方政府治理结构改革:一种财政视角的分析》《新华文摘》2004.17
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