中国教育的可持续发展策略分析(三)

由于我国县乡政府在五级政府的财政收人分配博弈中处于劣势，继而导致包括义务教育在内的公共事业发展呈现城乡不均衡的态势。要解决这个问题，关键在于完善政府体制，建立总体上静态稳定和细节上动态平衡的政府间关系，建立统一、协调、高效的公共管理体制。要以科学配置政府职能为核心，以公共政策的高效率、低成本执行为目标，对乡镇公共管理体制进行改革。乡镇政府是同广大人民群众直接接触的基层政府，是贯彻党和政府各项政策、措施、法令的政治触角，是国家政治统治和社会控制职能的最直接载体。但是，我国目前的乡镇政府普遍存在这一些问题：一是机构臃肿，人事混乱，财政供养人员太多。从全国来看，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70％，但县乡财力仅占全国地方财力的40％。二是农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着广泛的自下而上的乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇。因此，乡镇公共管理体制的改革关键在于精简机构、裁减冗员。同时，还要科学制定、严格执行乡镇人员编制标准，完善县乡财政体制，实现编制、人事、财政的刚性固定联系，保障乡镇体制改革成果的巩固。

（三）完善基础教育公共财政体制，构建教育财政转移支付制度

公共财政作为一种适应市场经济发展需要的财政模式，其职能主要是作用于市场不能有效提供的领域，弥补市场失灵，满足公众的公共服务需求，实现资源的优化配置。而义务教育作为国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普及、平等、强迫、无偿、最低限度、价值关怀等多方面特征的教育制度，是那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品，具有强烈的公共物品特征。从根本上讲，要解决农村义务教育经费投入不足、缩小城乡教育差距，就必须加速建立公共财政体系，实现国家财政由经济建设型向公共财政型转变。

财政转移支付是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均衡化，由上级政府安排给下级政府的纵向转移支付和同级政府间横向转移支付，教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分。设计合理的转移支付制度的关键，就是要坚持财力充足的政府承担平衡调节职责，既要保证基层政府的教育财政投入努力程度，又要明确各级政府的责任。基础教育的受益范围是全社会，按照受益对称原则，要尽量使承担提供公共物品责权的政权层级与该公共物品受益群体的范围相一致，防止成本和收益外溢。因此，要将提供义务教育的责权按照不同层级政权的财政优势与能力，分别配置于中央、省、市、县四级政权分工协作，共同承担。上级政府处于财力优势地位，并掌握制定基础教育规则的权力，应当承担统筹平衡的责任；基层政府承担基础教育的举办责任，但不承担基础教育的最终成本责任。

国际上，关于教育财政转移支付一般有三种模式：一是德国采用的，通过一般性转移支付平衡地方政府财力，间接地保证地方政府投入义务教育财力的方式。二是法国采用的，中央政府直接承担占义务教育经费中最大比重的教师工资，并直接拨付给教师个人，从而达到减轻地方政府的财政压力并保障义务教育投入的目的。三是美国、英国、日本等普遍采用的，建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。可以看到，第三种模式是我国义务教育财政转移支付制度的可行模式。由于我国的城乡二元体制带来的一系列问题，政府除了要增加转移支付资金投入力度和一般性转移支付项目之外，在专项转移支付方面，要着重向农村倾斜。要注重加强对农村教师补助和福利的专项转移支付，由此提高农村教师的工资待遇。比如，给予农村地区特别是条件艰苦地区教师特别津贴，支付高于当地一般财政供养人员的各种福利费用，优先安排在农村工作一定年限的教师进修、培训与交流，等等。同时，还要设立针对贫困地区的特别教育扶助制度。对贫困地区的学生给予特别扶助，设立助学金制度、开学补贴制度和上学交通补贴制度，通过高层级政府对贫困地区的特别扶助来实现城乡教育的均衡化。

（四）在利益平衡的基础上建立教育资源均衡机制

任何一项制度，说到底都是对社会公共利益进行分配或再分配。教育制度的制定，必须通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，内在地根植一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数人的需要和利益在教育制度中得到充分的反映，以实现大多数人的教育公平。把利益平衡落到实处，就是要实现教育资源配置的均衡化。由于社会经济发展的不平衡性，教育资源的历史、地理分布的固有不平衡，管理体制和供给方式的差异性以及社会对人才培养信息不对称等因素，我国教育资源的差异普遍地存在于教育活动的各个层面，构成了教育质量水平和发展的差异。均衡合理地配置教育资源是人们的一种理想追求，虽然不可能绝对达到，但政府可以通过宏观教育资源的公平分配，使其整体上达到一种动态平衡，以实现全社会效益最大化。

三、建设可持续教育发展队伍