合作治理背景下PPP模式运作及其对传统行政法法的挑战(二)

本论文在法律专业毕业论文栏目，由论文格式网整理,转载请注明来源www.lwgsw.com,更多论文,请点论文格式范文查看

（二）合作治理的含义和特征

合作治理目前尚没有统一认可的定义，不同的学者对此有不同的研究。有的将合作治理定义为一组由多个部口（包括公共部口、私人部口、非营利组织等）组成的利益相关者为了解决一个复杂的公共问题而协同合作的过程和制度。有的定义为一系列用于确保合作伙伴关系和制度有效的协调和控制活动。有的则定义为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部口、跨不同层级政府、和跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构。一般认为＂合作治理＂一词来源于公共行政领域＂治理＂的定义，根据联合国全球治理委员会于１９９５年发表的《我们的全球伙伴关系》这一研究报告中的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益得Ｗ调和并且采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排，因此也称合作治理。根据该报告，治理有以下四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而调和为基础；治理同时涉及公、私部口；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。在行政法领域，与合作治理含义类似的概念有合作国家、契约行政、协商行政等，且一般是在批判行政法的利益代表模式和公民共和主义这两种旨在控制行政自由裁量权的理论之基础上提出的，正如美国行政法学者朱迪？弗里曼所说，＂合作治理试图围绕联合解决问题与远离控制裁量权从而重新定位管制事业，回应对规则制定之质量、可行性与正当性连篇累赎的批评＂。虽然合作治理没有统一认可的定义，但究其根本，合作治理的下特征却是得到统一认可的。首先，合作治理是由政府公共部口、企业等私人部口及其他社会组织为解决社会公共问题而进行的合作，公共利益为前提和基础，异于传统的由公共部口解决公共问题的治理理念，其中的社会公共问题可能是公共服务的提供即给付行政，也可能是法律、公共政策的执斤。其次，政府公共部口和私人部口么间是平等的合作伙伴关系，各方共识为导向，通过平等协商的方法解决公共问题。此时私人部口及其他组织与公共部口共同拥有对社会公共问题的决策权，而不仅仅是传统的参与、咨询或听证。但私人部口同时也会追求自己的利益。第三，这种治理模式需要完善的契约机制来维持公共部口和私人部口之间的合作关系，契约精神极其重要。因为这种私人部门以＂主人翁＂的角色参与公共决策的模式打破了传统的政府理念。为了防止强势政府侵害私人组织利益或者营利性的私人部门＂俘获＂公共部门而侵害公共利益，也为了公共部门与私人部门能够更好的合作，这种契约机制必不可少。第四，合作治理更高效地解决问题为导向，通过各方的协商、持续性合作，利用各方的优势，使得公共利益得到完美的实现，最终达到＂善治＂。要到达这种善治，则需要各种正式和非正式的制度或机制为支撑。弗里曼教授则将合作治理规范模型的特征总结为：以解决问题为导向、多元网络化的规制主体、合作方的平等对话、临时性的解决方案、超越治理中的传统公私角色的责任及灵活投入的行政机关等。

（三）合作治理的实现方式

1、契约式管制

确切地说，并没有契约式管制这一概念，它是＂管制＂与＂契约＂两个概念的结合。在我国，管制与规制视为同一意思，它来源于英文＂Regulation＂，系指管制部口通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进退、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。而契约是交易各方同时为获得更大利益而进行的基于平等地位的一种自由交易，各方因此建立起一种权利义务关系，这种关系具有平等、自由、互惠和理性的内在精神。契约式管制即是，为了提高政府履行传统管制职能的效率，政府管制方与被管制方之间就具体的管制问题进行磋商，对问题的最终（或最佳）解决方案达成一致契约并按照该方案执行，从而实现更好的管制效果。它是一种由传统的垂直命令式的威权管制向平等协商的契约管制的转变。相比而言，传统行政管制如单方式的行政许可，往往缺乏对被管制方的充分认识及对现实状况的正确把握，从而导致管制效率不高，并产生较高的诉讼率，管制方与被管制方之间是一种对抗性关系，司法审查在处理这种关系中扮演重要角色以至于成为管制过程中的关键，而忽略了管制所需要达到的现实效果。而契约式管制正是以解决问题为目标导向，注重管制方和被管制方及利害关系方之间的协商合作。因此，契约式管制其本质即是政府管制部口与被管制方之间就某一具体社会问题进行的合作式治理。契约式管制最令人担忧的问题是行政机关可能被被管制方＂俘获＂从而损害公共利益，因此确保公众参与尤其是利害关系人的参与显得尤为重要。契约式管制与传统行政管制的不同，也预示着传统行政法需要对此作出相应的回应。契约式管制最常运用的是在环境管制领域。政府在对环境问题的管控上，常常存在着运作失衡，尤其是在牵涉多个部口的环境管理问题上表现比较明显，往往是管制不足和管制过度同时存在。政府部口想通过环境规制来降低企业污染排放成本，减少其产量，最终减少污染。但是随着企业规模或者实力的增强甚至对经济利润的追求，企业往往通过游说或者俘虔规制者来影响规制制定与实施，有时甚至是逃避政府管制。政府与企业博弈的结果使得政府规制效果平平。企业与政府之间这种博弈不仅浪费了大量的资源，也损害了社会的公共利益，在这种情况下，政府与企业之间的契约式管制应运而生，由政府相关部口设置环境目标，由企业和政府协商完成，这也就是政府与私人之间的环境管制性契约的产生，这种管制方式对环境管理有着重要的作用。在美国，有著名的＂杰出领袖工程＂，它是指美国环保署批准单一的综合性许可，以取代企业传统上为了控制同一场所多种源头的排放而要取得的多重许可。申请企业可以许诺＂更优的环境绩效＂来换取容许跨污染物交易、以绩效为基础的许可制度，或者可行不同介质之间的交易，比如，通过减少对诸如水这种介质的排放以换取增加对另一种介质的排放，如空气。＂试图获得这种许可的企业，必须与联邦和州行政机关协商一份‘最终方案协议＇，同时该过程还要求获得利害关系人的支持。该＂最终方案协议＂是由环保署与企业以及相关环保专家、环保协会之间就具体问题不断磋商的结果，其最终目的是更好更高效的进行环境管制和治理，同时也能兼顾一些私人利益。在我国，契约式环境管制近年也得到应用，主要是借助经济诱因，包括提供补贴、征收污染税或者在总量管制下允许作污染许可的交易。

2、公共服务中的公私合作——以PPP模式为典型代表

福利国家的兴起直接导致给付行政愈来愈多样化、复杂化，政府则承担愈来愈多的公共服务供给责任，在某种程度上，传统管制型政府已经转变为服务型政府。而正如前文所述，仅仅由政府单方提供公共服务，政府将不堪重负，从而导致效率和质量的双重低下。而公共服务项目的完全私有化（泛民营化）则会导致市场失灵、公共利益受到侵害，也不符合福利国家原则。因此，公共服务中的公私合作模式应运而生。公私合作模式源于民营化（区别于＂泛民营化＂），民营化改革始于上世纪屯十年代英国撒切尔夫人时期，随后美国里根政府也大力推行，直至风靡全球。民营化最初是公巧选择理论为基础，针对政府单方面提供公共服务的低效而提出的改革措施，其更多的是经济学和公共行政学领域研究的问题，因而其基本工具是成本一效益分析，＂经济学家关于民营化的作品关注的似乎完全是成本方面的考量，其次则是质量，而且在表面上排除了对公法学者而言最重要的法律和民主理论方面的考量。随着民营化的不断发展和研巧，仅仅采用经济学的成本一效益分析方法，对改善公共服务水平的作用越来越显现出局限性，也产生更多新的问题。对此，公共行政学者和公法学者随后提出了公私合作的理念，有关民营化的伙伴关系、平等协商、风险共担等合作规则以及其责任性、正当程序、公平、理性等自由民主规范逐渐得到关注，并对传统的行政法结构产生重大影响。因此，公共服务中的公私合作并不是政府把某项公共服务工程完全外包给私人组织而放任不管，相反，公私合作是在政府、私人姐织及公民么间相互合作的基础上进行。政府与私人承包组织间的契约发挥着重要作用，而政府始终要扮演好契约签订者、服务标准的规范者、服务提供的监督者等角色。

公私合作模式广泛运用于公共服务领域，如医疗、养老、教育、环境、交通等，而监狱的公私合作运营在西方也得到突破性运用，同时也引起了巨大争议。在我国，2003年湖北十遐的公交民营化改革则是当时民营化的典型代表，不幸的

是这次改革在2008年宣告失败。其原因在于改革者仍局限于成本一效益分析，并未能真正按照公私合作的规范模型进行，＂民营化的本质是公私部口的合作治理＂

广义的公私合作本身即包含多种模式，如传统的BOT、TOT、BT，以BOT为例，它即是指政府通过与私人企业签订特许经营协议，授予私人企业某个公共项目的特许经营权，由私人企业对公共项目进行建设、运营，特许经营期届满则把项目转移给政府部口，其本质是公共服务提供过程中的一种融资模式。而狭义的公私合作则应该特指PPP模式，它是合作治理在公共服务领域应用的最佳实践。

三、PPP模式的运作机制

（一）PPP模式的运作机制

PPP模式项目运作流程一般可以分为五大阶段，分别是项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段和项目移交阶段。每一个阶段都需要政府公共部口和私人组织的协同合作，建立信息共享机制，共同分析、避免项目过程中的风险。这种运作模式明显异于传统行政行为。本节即结合前述案例与相关法律文本，具体分析ＰＰＰ模式的总体行政运作过程，揭示合作治理模式在当前行政实践中的具体体现，为进一步剖析合作治理的运行机理及行政法治的回应方式作铺垫。

首页上一页 1 2 3 4 5 6 7 下一页尾页 2/7/7


上一篇：经济法责任的独立性	下一篇：合议庭办案责任制研究

Tags：合作治理背景 PPP 模式运作及其传统行政法挑战

【收藏】【返回顶部】