合作治理背景下PPP模式运作及其对传统行政法法的挑战(三)

1、PPP项目的识别

不是所有的公共服务项目都可以采用PPP模式或者公私合作模式，项目识别阶段的目标即是筛选出适合运用PPP模式的项目，且该阶段政府公共部口承担着更多的组织管理责任。一般需要经过以下程序：首先是项目发起，政府部口发起为主，私人组织发起为辅，目前我国财政部向交通、医疗、住建等部口征集潜在PPP项目为政府发起方式，私人组织也可以建议书的形式向财政部推荐PPP项目。其次是项目需求初步分析和初步筛选，通过调研、论证，分析项目的实际需求，财政部会同行业主管部口进行初步评估筛选，确定备选项目并制定项目年度和中期开发计划，列入年度计划的项目发起方按照要求向财政部提交可行性报告、项目建设运营成本初步预计、项目产出说明和实施方案等相关材料。最后就是重要的物有所值评价和财政承受能力论证，只有通过这两个环节的审查，方能作出最后的项目识别处理结果。

物有所值评价（Value for Money,vfm），是指针对一项公共服务项目的提供，通过定性和定量的方法，对采用PPP模式和传统模式进行对比分析后，进而决定是否采用PPP模式的一种评价机制。而如何建立科学高效的评价机制直接关系到私人姐织对PPP项目运行的信任与否，从而影响公私合作的最终结果。中国目前主耍采用定性评价，定量评价尚处于实践探索阶段。根据财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》，定性评价指标主要包括以下六项，同时可根据实际情况设置补充评价指标：①项目整合程度，指在项目的整个过程中，设计、建设、运营等各个环节及之间能否对资源进行充分、全面的整合；②风险识别与分配，

指是否建立科学合理的风险识别和风险分配机制，从而能对项目过程的风险进行

及时有效的识别和分配；③绩效与创新导向，指是否建立完善的绩效考核和监管

机制，引导所提供公共服务项目走向高质量、高效率甚至高环保，是否建立相应

的鼓励创新机制，能否激发私人组织的创新活力；④市场吸引力，指项目能否充

分吸引私人组织参与竞争；⑤政府能力，指政府职能转变状况、公共服务和监管

能力、依法行政及契约精神等综合指标；⑧融资能力，指项目的市场融资能力。

而对于定量评价，一般考量的是政府成本，但定量评价需要建立科学复杂的数学

模型，以使得评价结果科学合理，仅仅考量政府成本这一因素就可能有失偏颇。

物有所值评价工作由专业第三方机构组成的专家小组进行，包括财政、资产评估、

会计、金融、行业、工程技术、项目管理、法律等各个方面的专家。既能保证评

价的科学性，又引入中介机构作为第三方监督机构。同时，经过评价后形成的物

有所值评价报告，需要通过PPP综合信息平台等渠道对社会公众披露，接受私人组织和社会公众监督，形成科学的评价报告和信息披露制度。

2、PPP项目的准备

项目准备阶段是在项目识别并引入年度计划后发起方需要完成的前期准备工作，对后期项目的采购、执行具有重要影响。项目准备阶段的工作主要包括组建管理架构、编制和审查实施方案。管理架构直接关系到政府在PPP模式中的法律定位和职能，而实施方案编制的情况则直接影响到PPP项目能否最终落地。在项目准备阶段，仍由政府及相关机构主导，其可以视为承担组织者、平台构建者等角色。具体来说，组建管理架构应从以下两方面着手：一是建立协调机制，政府可成立由相关部门共同组成的PPP项目小组，对项目过程中所涉及问题进行全局性的领导、监督和协调，使得项目从审批到建设运营各环节的效率都大大提升。二是成立项目实施机构，也即与私人组织直接合作的机构，可以是政府指定部门或事业单位或国有企业，准备阶段中的实施方案编制等工作即由其负责，同时它还负责后期的项目采购、项目监管和项目移交等一系列工作。项目实施方案由项目实施机构在项目建议书或初步实施方案的基础上进行编制。其内容一般包括项目概况、风险收益分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系及监管结构等，其中风险收益分配框架和监管结构不仅是实施方案的核屯，也是整个PPP项目的核屯。风险收益分配框架包含风险共担、利益共享，合理的分配直接关系到PPP项目的成败，具体如何分配可在政府与私人组织签署的特许经营协议中双方谈判磋商，但在前期的实施方案中，项目实施机构应该在风险分配优化、风险收益对等、风险可控等原则下进行基本的划分。同样，利益的分配政府方应先在实施方案中进行原则性规定，比如政府一般把收益率控制在10%以内。监管架构主要包括授权关系和监管方式，授权关系是政府对项目实施机构的授权，政府或项目实施机构对社会资本的授权。监管方式包括履约监管、行政监管、中介监管、公众监管等。项目实施方案经政府审核通过后，项目准备阶段结束。

3、PPP项目的采购

项目采购是指通过公开招标、竞争性磋商、单一采购来源等采购方式，来选

择最终合作的私人组织方的过程。其中，＂竞争性磋商＂方式最具代表性，也应是最常用的采购方式，因为其与其他采购方式的重大区别就在于选择的双向性、

过程的平等性，最能体现政府和私人组织之间的平等合作、平等协商。具体来说，

竞争性磋商是指，政府采购方及其采购代理机构组建竞争性磋商小组，通过对PPP项目的具体采购事宜与符合条件的不同的供应商即私人组织进行磋商，供应商提交相关响应文件和报价后，从磋商小组评审后的候选供应商名单中选择最合适的社会资本方的采购方式。具体采胸过程中需经以下程序。

第一，项目前期技术交流，由于PPP项目复杂且前期很多因素无法确定，因此在采购程序正式开启之前，政府需要邀请有关潜在的私人组织参与技术交流，

对项目实施方案提出建议书，对实施方案中的技术路线、资金安排、回报要求等

进行完善，这正是公私合作的体现。

第二，资格预审，目的在于预先获知该项目能否吸引私人组织参与竞争，项目实施机构编制资格预审文件并发布资格预审公告，私人组织提交预审文件，项目实施机构进行预审并公布结果，通过资格预审的私人组织达到３个以上方可走下一步程序。

第三，资格预审符合条件后，项目实施机构开始编制、澄清和修改项目采购文件，项目采购文件应明确（根据谈判情况来看）可能会出现实质性变动的诸如技术、服务标准及合同草案条款等内容。采购文件确定后，私人组织按照文件要求准备投标文件（或称响应文件、报价文件）并缴纳保证金，以及参与现场考察和标前会。

第四，项目评审，通过资格预审的私人组织和与其合作的金融机构，提交响应文件后由评审小组进行项目评审，评审小组的组成应符合以下条件：政府代表和评审专家共同组成；５人以上；专家人数不少于２／３；至少一名财务专家、一名法律专家。项目的评审又分为两个阶段：一，通过评审小组与参与竞争的私人组织之间的多轮磋商、谈判，确定最终采购方案；二，评审小组对私人姐织提交的响应文件进巧综合研究、评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选私人组织的排序名单。最后就是项目合同的谈判，项目实施机构按照排名顺序与候选私人组织就具体细节依次谈判，最先达成一致的即为中选者，达成协议后双方即签署、公布谈判备忘录，完成项目的最终采购，开始进入下一阶段。

4、PPP项目的执行与移交

PPP项目完成采购后，进入执行阶段，也是项目具体落实的阶段，包括项目的建设、运营、维护、监督，这是一个长期的过程，一般为二十、三十年，因此在这一过程中法律政策的稳定、契约精神的遵守就显得极其重要，需要政府、私人组织、其他机构、社会公众在项目执行过程中共同管理、监督。具体来说，该阶段主要包括以下程序：项目公司设立、项目融资、项目执行、项目监管等。所有这些程序都需要政府部口与私人组织之间进行协商、合作，是一个动态的过程。  

项目公司是实际建设运营PPP项目的主体，可以由私人组织单独出资设立，也可以由政府指定的相关机构和社会资本共同出资设立。另外，为了便于项目融资，也可以鼓励相关金融机构通过投资基金的方式参股，与政府部口、私人组织成为项目公司的共同股东，对后期项目的运作也可以进行持续督导。项目融资具体由项目公司或私人组织负责，但政府方也应按照法定程序为其提供相应的条件，尤其是出现系统性金融风险等不可抗力的情况下，政府应承担相应的责任。同时在项目融资协议中，可以规定债权人介入条款，即项目出现重大经营或财务风险时，债权人可以通过督促项目公司改善经营管理的方式进行介入，既维护债权人自身利益，又对项目过程引入了新的社会监督。