如何加强当前税务稽查与管理

一、我国目前稽查体制的现状

二、目前稽查体制存在的问题

三、提出了亟待解决的措施

内 容 摘 要

税务稽查是税务机关具有挑战性的工作之一，税务稽查队伍的建设和稽查体制改革势在必行，也是呈现在当前税务工作面前的时代性课题。笔者从六个方面分析了目前稽查体制存在的问题：一、稽查经费不足，资源配置欠合理，稽查手段落后，制约了稽查工作质效的提高。二、国、地税两套稽查机构，影响税务执法的公平、公正和税务行政效率。三、各级税务稽查局是所在行政区域国、地税局的下属机构，这严重影响了征管、稽查互相监督制约机制作用的发挥；四、现有法律、法规的缺陷，限制了稽查打击涉税违法的力度。五、稽查工作的目标、任务不明确。六、现行税法中的处罚弹性过大，实际操作难度较大，稽查执法力度不够。同时也从六个方面提出了亟待解决的措施：一、设立单一税务稽查机构，实行平行垂直管理体制。二、推行稽查长负责制和等级制度。三、加强税收法律体系建设，完善税务稽查的执法功能。四、完善稽查资源调配管理机制，提高税务稽查保障能力五、加大处罚力度，完善税务稽查处罚体系；六、全面、科学地确定稽查工作的目标和任务。

如何加强当前税务稽查与管理

税务稽查又叫税务审计，是税务人员依照税法对纳税人的购销经营活动及纳税情况进行的稽核和检查的总称。但就在新时期这种界定已不能涵盖其税务稽查的实际内容。随着经济的不断发展，其内涵亦在逐渐丰富、范围也在逐渐扩大，稽查人员在检查纳税人的同时，也在对征税人执行税法公正与否，公务活动规范与否作出评估，在骗税与反骗税、发货票的制假与打假实践中，打击对象既不是纳税人，也不是征税人，而是涉税的犯罪分子。

因此，笔者认为：税务稽查是税务机关依据国家的税收法规对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务情况进行检查监督，对征税人执法行为和执法结果依法进行考核、评估、依法查处涉税违法行为，维护国家税收秩序的过程或程序。稽查是税收工作的重要组成部分，是税收征管的重要环节，是制止偷税、抗税、骗税，发挥税收职能作用的重要手段。在新的征管模式下，稽查既是征收、管理、稽查中的执法主体，又是“四大系列”中的一大系列。各地税务稽查组织在外防偷漏、内防不廉、促进征管等发挥了重大作用。稽查在整个税收工作中，乃至在国有宏观经济管理中都占有重要地位。

税务稽查的目的和意义是增强纳税人自觉纳税的观念，最大限度地缩小纳税人应纳税款与实纳税款之间的差额，税务稽查工作成效大小的标准也只应在促进纳税人自觉依法纳税的程度来衡量。只有全面加强税务稽查，形成长期、稳固、有效地查处打击税务违法犯罪机制才能真正为维护税收新秩序提供良好保障。笔者认为，目前稽查工作体制存在以下几个方面的问题：

一、稽查经费不足，资源配置欠合理，稽查手段落后，制约了稽查工作质效的提高。

稽查没有专门的稽查经费，每年靠同财政部门按当年的稽查收入提取一定比例的办案费，难以保障工作的正常运转，由于稽查经费、交通工具等所限，稽查部门很少派人外调，只是电话委托涉案地稽查部门代为调查或者发函调查，严重影响办案效率和办案质量。

二、国、地税两套稽查机构，影响税务执法的公平、公正和税务行政效率。

税务稽查为两块牌子、两套班子、两支队伍，各自行使独立的税务稽查权。一是稽查计划、具体实施方案、稽查时间、内容等都是各自组织实施，国、地税稽查部门各行其事，当某一稽查部门已对某共管户实施稽查，且对涉税违法行为依法进行了处理，而另一稽查部门在一定的时间内未对该户实施稽查，使理应受到惩处的涉税违法行为未能及时受到查处（比如涉税金额大小直接关系到案子的大小）；二是由于人们思想水平、思维方式、认识能力、法律法规政策的水准把握等的差异，国、地税稽查部门在对同一纳税人同一违法行为的稽查过程中，会出现违法事实认定、计税依据的核实计算不一致，导致处罚依据或处罚幅度的不一致，损害了税法的权威性；三是增加了税收成本，降低了税收效率。作为国家税收的税务稽查，无论是国税、还是地税，它们的稽查对象是纳税人的涉税事项，对同一纳税人的涉税事项分由两个稽查机构实施稽查，则无形中增加了稽查成本，相对地降低了税收效率。就纳税人而言，不可避免地会遇到国、地税稽查重复进户，“送走国税、迎来地税”，这不仅增加了纳税人额外负担，而且影响了纳税人的正常生产经营活动。

三、各级税务稽查局是所在行政区域国、地税局的下属机构，这严重影响了征管、稽查互相监督制约机制作用的发挥；

众所周知，稽查不仅要查处涉税违法行为，同时通过稽查手段的运用、涉税违法事实的分析，发现征管漏洞，揭露征管部门应作为而不作为、不该作为而乱作为及徇私舞弊等执法违法的问题。在现行管理体制下，凡遇此类问题，稽查人员首先考虑的是，都在同一系统，碍于情面，往往采取回避态度，更谈不上向领导报告，很可能使得违法、违纪税务人员得不到应有追究。这就是社会上称其为税务机关“既是运动员，又能是裁判员”，由此可见，现行管理体制违背了法律制衡的原则。

四、现有法律、法规的缺陷，限制了稽查打击涉税违法的力度；

《中华人民共和国征管法》及其实施细则明确了稽查机构的法律地位，赋予了税务稽查足够的税务行政执法权，而税务稽查所面对的稽查对象形形色色，稽查所涉及的情况千差万别，稽查案件的处理难易不一，我们在稽查实践中感到： 

1、税务稽查缺少必要的侦查权。在某些稽查对象具有重大偷、逃、骗税嫌疑时，因税务稽查无侦查权而束手无策，无法取得足够有效的证据，使案件难以突破或难以准确定性，使涉税违法犯罪逃过了应有的惩罚。

2、有些法律、法规条款可操作性不强。新《征管法》及其实施细则赋予了税务机关在追缴欠税时，欠缴税款的纳税人有因怠于行使到期债权等四种情形，对国家税收造成损害的，税务机关可依照合同法的有关规定行使代位权、撤销权。而这“两项”权力，税务机关只能申请人民法院行使，且手续繁琐，程序复杂，税收成本增大，可操作性不强，从而导致查补税款的执行难以到位。

3、对确无执行能力的涉税案件的执行终结无具体的法律法规规定。在稽查实践中，通常对欠缴的查补税款，纳税人确无能力履行的，采取死欠认定核批办法，按规定报送相关资料，特别是附报人民法院宣布欠税纳税人破产的裁定书或执行终结裁定书，经逐级审批，该案欠税才可列入死欠核算，此案为执行终结。但在实际工作中，绝大多数欠税纳税人不可能进入破产程序就自生自灭了，也就无法取得破产裁定书，税务机关无法申请法院强制执行，也就不可能取得执行终结的裁定书。由于没有明确的法律法规规定，部分查结案件因涉案纳税人无执行能力，一直是未执行终结，这给稽查机构的执行部门增加了很大的工作量

五、稽查工作的目标、任务不明确；

现有的税务稽查工作总是从上到下，层层下达稽查案件数、查补税收金额，总是以查补税款的数额说明稽查工作的功过。所谓上有政策、下有对策，这样势必造成促使各地稽查积极建造“蓄水池”，既能完成税收任务，又能突出稽查的成绩。达不到稽查的目的。这也许是造成偷、漏、欠税年年查，年年有的一个深层原因。

六、现行税法中的处罚弹性过大，实际操作难度较大，稽查执法力度不够；

七、税务稽查的法律保障体系有待完善；

所有这些都说明在新时期稽查工作体制现状与其地位和作用很不相称，笔者认为，在新征管格局下有必要对现行税务稽查体制进行改革

一、设立单一税务稽查机构，实行平行垂直管理体制。

我国“国家税法”是统一的，税收又具有“确定性”的特点，不管是国税还是地税，都是代表国家行使征税权。国、地税机构的分设是分税制财政体制的产物，在现今不完善的分税制财政体制下，国、地税机关欲完全脱离地方政府，真正独立、公正地行使税收征管权是不现实的，也是不可取的。而作为同是“国家税收”的税务稽查则不然，国、地税稽查许多方面是一致的，稽查事项是相互交叉的，信息资源是可以共享的，因此，国、地税稽查局合并，各级设立单一的，与国、地税局平行的垂直管理的税务稽查机构。这将有利于将有限稽查资源充分利用，有利于税务稽查机构独立行使税务稽查权，有利于专业化管理水平的提高，有利于排除行政干预及地方保护主义干扰，有利于公正、公平、规范执法，有利于降低税收成本、提高稽查质效，有利于税务系统相互监督制约机制作用的发挥，有利于营造良好的税收环境。归结到一点，就是有利于税务稽查职能作用的发挥。

二、推行稽查长负责制和等级制度。

将稽查人员聘为稽查长、稽查员、助理稽查员三级。其中稽查长负责稽查事项的实施和处理，稽查员在其领导下负责具体稽查事务，助理稽查员协助稽查员工作。这样有助于形成良好的工作风气，也便于在不搞职称评定的情况下，对外开展业务。

三、加强税收法律体系建设，完善税务稽查的执法功能。

随着偷骗税与反偷骗税形势的日趋严峻，税务稽查手段软弱的问题俞显突出，虽然新《征管法》及其实施细则明确了稽查机构的执法地位，也赋予了税务稽查足够的税收行政执法权，但仍然很有必要在法律上：一是对原已缺失的税务行政执法权以充实、明确，如：税务稽查的侦查权，为建立税务警察提供法律依据，增强税务稽查打击偷、骗税违法犯罪行为的力度；二是对法律法规已作明确，但可操作性不强的法律条款进行必要的修订完善，如：新《征管法》赋予了税务机关在一定条件下可行使代位权、撤销权，而事实上，税务机关行使代位权、撤销权，必须依法申请人民法院行使这“两项”权力。为使税务机关真正享有这“两项”权力，相关的法律应予以修订完善，增强税务机关税务行政执法力度和法律条款的可操作性；三是依据新《征管法》及其实施细则，修订《稽查工作规程》，提升《稽查工作规程》的法律级次，使之上升为行政法规，具体明确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段以及案件的定性原则，使税务稽查有章可循，实现税务稽查的法制化、规范化、科学化。

四、完善稽查资源调配管理机制，提高税务稽查保障能力。

实现资源的合理配置，科学地开发、利用资源是科学发展观的重要内容。要实现有限税务稽查资源的合理配置和有序地开发利用，切实做到人尽其才、物尽其用。其一是建立科学的人才调配、教育、培训机制。根据稽查工作特点，按照构建一支“政治过硬、业务熟练、纪律严明、作风优良、执法公正、管理有效”稽查队伍的要求，各级建立健全人才调配、教育、培训机制，通过科学调配、加强教育、强化训练，更新知识结构，挖掘人的潜能，培养更精更多的复合型人才，提高稽查队伍的实力，以适应新形势下稽查工作的需要。其二是建立科学的稽查装（设）备调配机制。省级税务稽查机关应设立专门稽查装（设）备管理机构，从所属稽查机构的实际出发，以满足稽查工作需要为限，负责全省所属稽查机构装（设）备的采购、配备和更新换代，确保物尽其用；其三是建立稽查经费管理机制。省、市稽查机构设专门稽查经费管理机构，县（市）级稽查部门设专（兼）职的财会岗位，具体负责稽查专项经费的年度预算和决算，负责对下级专项经费的使用审计，确保专款专用。省、市稽查机构在年度稽查专项经费预算时，适当向基层、向落后地区倾斜，以确保稽查工作的顺利开展。

五、加大处罚力度，完善税务稽查处罚体系；

在一些发达国家税务稽查史上，时常可见官高职要者因偷税而被重罚、判刑、他们的罚则是对人身权、财产权、名誉权的剥夺，其严厉程度可见。而在我国，以补代罚、以罚代刑，造成了违法涉税分子屡查屡犯的被动局面，究其原因，首推现行税法处罚罚则不完善。笔者认为，有必要对我国的现行税务罚则作一些修正。1.加大处罚力度，对重复违章应课以重罚，以示与初犯区别；对偷、漏、骗税数额巨大，严重影响税收经济秩序的，可以提高量刑标准；2.现行税法对涉税违法行为所定处罚弹性过大，有的含义不明，未更多地授予税务稽查机关和人员执法权力和手段，应在立法上予以考虑解决；3.参照国外成功做法，建立判例法制度，借以起到以案释法，并为公正执行和税务司法提供依据；4进一步加强与司法、公安、银行制度的协调与合作，保证稽查工作顺利开展。5、加快完善税务稽查保障体系。针对我国公民税法意识薄弱，偷、骗、抗税案件时有发生，应迅速组建税警、税务审判庭、税务检查分队（室），赋予其相应执法权，树立稽查权威感，提高稽查刚性，真正做到保障市场经济公平竞争，国家收入及时、足额入库。

六、全面、科学地确定稽查工作的目标和任务。

笔者认为，走出误区，首先应是观念更新，所以，在新的征管格局中，应全面科学地确定稽查的目标和任务，势必改变长期以来的“粗放型”征管，“突击性”稽查所含有的水份。衡量稽查工作成效的标准只应是通过稽查是否达到了预防，打击税收违法，优化纳税环境，提高纳税人自觉意识，而不仅仅是查补偷漏税额多少。通过科学、全面的稽查工作，促使每个纳税人都依法自觉履行纳税义务，是税务稽查的最高境界。

参 考 文 献

1、《税务稽查管理》，中国税务出版社，2008

2、《税务稽查规程与管理》中国税务出版社 2004

3、《税务稽查方法》中国税务出版社2008

4、相关法律法规和规范性文件