论我国中央和地方立法权限的划分

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我国现行宪法总结建国以来法制建设的历史经验，对立法权限作了基本的划分，确立了具有中国特色的立法体制。这个立法体制的基本特点是，国家的立法权由国家最高权力机关即全国人大及其常委会行使，法律由全国人大及其常委会制定。除此之外，还有不同层次的立法活动：一是国家最高行政机关国务院的立法活动；二是省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人大及其常委会制定地方性法规的活动；三是民族自治地方制定自治条例和单行法规，深圳、厦门等地制定经济特区法规的活动。在这个多层次的立法体制中，立法权限的划分实际是两个方面：一是中央与地方立法权限的划分，即全国人大与地方各级人大，国务院与地方各级人民政府；二是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分。关于中央与地方立法权限的划分在立法法颁布之前研究较多，立法法颁布之后，却鲜有人论及。本文结合有关情况仅对具体划分我国中央与地方立法权限作一些肤浅的研究和探讨。也希冀以此抛砖引玉，再一次在我国掀起中央与地方立法权限划分的研究热潮。
一、我国立法权限划分的历史沿革
立法权简而言之就是创制法律规则的权力。立法权有广义和狭义之分，狭义的立法权仅指权力机关制定和修改宪法、法律的活动，通常称之为国家立法权；而广义的立法权，既包括权力机关的立法权，也包括行政机关制定和修改法规、规章的行政立法权。本文所指的是广义立法权。讨论对立法权限进行划分的主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容的分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制定的规范性法律文件的效力等级（位阶）等。
根据立法权限划分的特点，可以归纳出新中国成立至今立法权限划分的三个不同阶段。
（一）中央与地方分权阶段
　这一阶段起自中华人民共和国成立，终于1954年宪法的颁布实施。
　这一时期之所以赋予众多主体以立法职权，形成分散立法的格局，主要原因：一是形势变更的需要。新中国成立，百废待兴，革命和建设都需要秩序和规范，但由于彻底废除了国民党的伪法统，要依靠中央立法很快制定出能够满足和适应形势发展所需要的大量法律、法令，是不可能的；二是此时期的立法权限划分体制完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的。对新解放的地区，不论其为省级或县级，都有必要给予立法的权力，以便因地制宜地实行各项改革，建立民主政权，恢复和发展国民经济。在这个时期，中国立法权限划分采取的是分散立法模式，县以上各级人民政府都或多或少地享有立法职权，在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。在这种立法模式下，提高了立法效率，从中央到地方的立法速度大大加快。据统计，从1950―1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法虽无全面的详细统计数字，但从浙江、内蒙古以及上海的立法情况却可见一斑。浙江从1950―1953年，共制定暂行法令条例和单行法规653件，年均立法163件；内蒙古从1950―1954年，制定各种条例和规范性文件368件，年均立法73.5件；上海从1950―1954年9月，制定暂行法令条例和单行法规799件，年均立法159件。
（二）中央集权阶段
这个阶段起自1954年宪法的颁布实施，终于1979年第五届全国人民代表大会第二次会议的召开。
在第二个时期，中国立法权限划分采取的是中央集权的立法模式。这是1954年宪法对立法权限划分规定的结果，即毛泽东讲的“立法权集中在中央” 。立法的中央集权是这一时期中国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版。这种立法权限划分体制在“重人治、轻法治”的思想的配合下，严重阻碍了中国立法的发展进程。据统计，从1954年宪法颁布后到1979年，包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法等在内的中央立法共1115件，年均59件，地方因无立法权所以记录为零。[1] 中央集权的立法模式强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥，阻碍了中国社会主义法制的全面发展。
（三）中央与地方分权，行政立法职权日趋重要阶段
1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过决议指出，必须加强和扩大中央领导下的地方权力，克服和纠正权力过于集中（于中央）的现象，规定在县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为本级人民代表大会的常设机关。会议同时通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，作出了省级人民代表大会及其常务委员会可以行使地方立法权的新规定。该法第6条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会可以根据行政区域的具体情况和实际需要，在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报请全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”在第27条中同样规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定地方性法规的权力。
现行宪法就立法权限的划分，作了如下新规定：
第58条规定全国人民代表大会及其常务委员会都是行使国家立法权的机关，都可以制定法律。现行宪法明确规定，全国人民代表大会常务委员会有权制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，有权对全国人民代表大会制定的基本法律进行部分修改，但是不得与该法律的基本原则相抵触。但此项规定比较笼统，没有对全国人大及其常委会的立法权限作出明确划分，容易导致两者之间立法权限的冲突。
第89条第1款规定国务院享有行政立法权，可以制定行政法规。国务院是国家最高权力机关的执行机关，是国家的最高行政机关。过去，它只能是规定行政措施，发布决议和命令。现行宪法赋予它根据宪法和法律制定行政法规的职权。此外，国务院还可以根据法律条文的一般授权和专门决议的特别授权，行使授权立法权。由此可以看出，国务院的行政立法权限比较广，极易造成与全国人大及其常委会制定的法律不相一致。
第90条第2款规定国务院各部、各委员会的立法权。现行宪法规定，各部、各委员会根据宪法和法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门范围内发布命令、指示和规章，各部、各委员会的立法权限包括类似于上述国务院的职权立法权和授权立法权。国务院各部、委员会的立法权有一定的自主性，制定的行政规章在有些情况下难免与法律之间有矛盾。　　第115条、第116条规定扩大地方立法权力。现行宪法规定，省、市、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的权力机关除可以行使上述地方性法规的制定权外，人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例。但由此出现了地方立法另搞一套，与中央立法相违背的情况，破坏了社会主义法制的统一。
另外，全国人民代表大会和它的常务委员会通过专门决议，先后授予广东省、福建省、海南省以及深圳市、厦门市、汕头市、珠海市行使经济特区法规和规章制定权，进一步扩大了地方立法权。
通过以上对我国立法权限划分的历史沿革的分析，可以看出我国中央与地方立法权限的划分的道路是曲折的，总体上是日趋合理，尤其是《立法法》颁布实施后。但存在的问题也不容忽视，以下将就现阶段我国立法权限划分存在的问题作具体的分析。
二、我国现行立法权限划分的法律依据及现实中存在的问题
自现行宪法颁布以来，中央和地方两级立法机关按照宪法（第2条第1、2款、第3条第4款、第58条、第89条第1款、第90条第2款、第100条、第115条、第116条）、立法法（第8条、第9条、第11条、第56条、第63条、第66条、第71条）、组织法（第7条第2款、第60条）关于中央和地方立法权限划分的规定，开展了卓有成效的立法工作。社会各界对加快立法的呼声越来越高，立法受到普遍重视，速度不断加快。即便如此，由于我国各立法主体之间的立法权限划分长期以来都存在争论，而人们翘首以盼的《立法法》也并没能为这些争论画上句号。所以，对于我国中央与地方之间立法权限的划分仍旧存在以下令人不容忽视的问题：
（一）地方政府立法和中央立法的原则和精神相背离　　《立法法》第64条、66条规定了制定地方性法规、自治条例和单行条例的事项，但这与《宪法》并无不同，由此而引出的矛盾仍旧没有得到解决。如一些地方政府行政立法另搞一套，破坏了法制的统一，搞诸侯法制。这是当前中央与地方立法过程中存在的最严重、最急需解决的问题。[2]在这种情况下，法出多“门”和过多对地方的授权性规范反而限制了市场主体的自由，导致区际冲突增多，从而阻碍市场流通，这与立法价值相悖。
在我国现行的立法条件下，地方立法的区域并没有加以限定，只要全国性的立法文件还没有出台，地方就可以制定，在这种情况下，地方制定了大量的处罚性的地方性法规，有的处罚金额达到10万元以上，有的地方性法规还规定了刑法的罪名。如《福建省普及初等义务教育暂行条例》第5条规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人），情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪论处。”
（二）中央立法的“筐形细密”和地方立法的“束手无策”
从1998年3月九届全国人大换届至今，中央和地方立法权力关系具有明显的此强彼弱的倾向。就中央立法而言，一方面，在立法实践中，中央立法“能细则细”，可操作性明显增强。如九届全国人大常委会六次会议通过的《中华人民共和国证券法》和九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国合同法》的条数分别达到214条和428条，前者达到了全国人大常委会所立之法条文数的最高记录，后者则大大超过了作为其前身的三部合同法条文数的总和。另一方面，中央在统一立法的口号下，在着重于维护地方社会经济管理秩序、可以由各地立法的区域也广泛而频繁地“强占跑道”，并且所设规范过于细密，为地方因地制宜解决问题留有足够空间的弹性立法相应减少，以致地方立法步履艰难、效率低下。
（三）司法解释权与立法权的矛盾
按照我国现行宪法和法律的规定，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会。最高人民法院和最高人民检察院只在具体适用法律的过程中拥有司法解释权。但由于全国人大常委会和最高司法机关本身的原因，立法解释权和司法解释权出现了混乱现象。
如全国人大常委会制定的许多法律：民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、涉外经济合同法、继承法、婚姻法、刑法的修改及补充规定等等，最高人民法院都作了长篇解释。这些解释有以下三个特点：其一，解释紧随法律之后，法律刚一出台，解释在很短的时间里也出台了；其二，解释详细而具体，几乎是逐条逐词解释，甚至填补了许多法律空白；其三，解释的篇幅大大超过了法律文件。这三个特点使得法律相形见绌，有些解释与法律条文颇有差异，与一般的法学原理也颇有相悖之处。
（四）关于法律规范的冲突问题　　立法法第五章“适用与备案”部分，对于法律法规的审查要求和建议，未明确规定启动受理程序，包括步骤、方式、顺序、期限等规定。例如，公民认为法规违法时，如何提出审查建议：是否必须通过当地代表及人大机关，还是可以直接向全国人大提出建议？人大应如何受理?是否必须答复建议人？不答复的怎么办？按照立法法第九十条的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。很明显，这样执行立法法，对普通百姓来说，当自己的合法权益受到“恶法”的侵害时，很难得到立法法的救助。譬如当前反映比较强烈的超越权限立法、法律法规之间存在着相互矛盾和冲突、为部门和单位争利益的法律法规大量存在等现象，都是一些行政法规和部门规章在作怪。仅仅靠国家机关来寻找和发现违反立法法的“恶法”是不够的，而和这些“恶法”打交道最多的、最有发言权的普通百姓，要想把满肚子的委屈倒出来，就需要有法律制度作为保障。
三、立法权限划分的因素及立法权限划分的原则
政权组织形式、国家结构形式都影响和制约着一个国家立法权限的划分，因此，在对立法主体的立法权限进行划分时需要遵循一些原则。
(一)影响我国立法权限划分的因素
影响我国立法权限划分的主要因素是政权组织形式和国家结构形式。
１.政权组织形式
我国的政权组织形式是人民代表大会制，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，在立法体制中，处于核心地位。全国人民代表大会有权制定和修改宪法，制定和修改基本法律，撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方人民代表大会及其常务委员会行使一定的立法权，如省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准较大的市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律以及国务院的行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。由于我国国家机关之间不存在分权制衡的关系，行政机关根据宪法及法律的规定，行使一定的立法权。例如，国务院可以根据宪法和法律，制定行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章；省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。但上述行政立法处于从属地位；在中央，国务院的行政法规不得同全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律相抵触，否则无效或可撤消；在地方，地方政府的行政规章不得同本级和上级权力机关的地方性法规相抵触，否则无效或可撤消。上述行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及行政规章都不得同宪法和法律相抵触。考察政权组织形式对立法权限划分的影响，可以得出这样一个结论，即必须进一步加强我国权力机关，尤其是最高权力机关的立法职权。
２.国家结构形式
我国国家结构形式是统一的、多民族的单一制国家。国家结构形式是影响一个国家立法权限划分的重要因素。如果说国家政权组织形式影响的是国家机关之间“横”的方面立法权限划分，那么，国家结构形式影响的则是国家整体与组成部分，中央与地方之间“纵”的方面立法权限划分。
我国中央和地方立法权限的划分，经历了分权—集权—分权的过程，从中可以看到国家结构形式巨大的影响作用。单一制国家需要一个稳定有力的中央政权，因而强调中央的立法职权及立法权威是理所当然的。但为了充分调动地方的积极性并考虑中央立法的局限性，适当分权给地方也是不容忽视的。从国家政权组织形式的角度考虑，权力机关的立法职权相对于行政机关的立法职权而言，处于优势地位；从国家结构形式的角度考虑，中央机关的立法职权相对于地方立法机关的立法职权而言，处于优势地位。根据我国宪法规定，在中央和地方的每一级，权力机关的立法处于主导地位，如国务院的行政法规不得同法律相抵触，地方人民政府的规章不得同本级和上级地方权力机关的地方性法规相抵触。就中央和地方而言，中央的立法处于主导地位，如地方性法规不得同法律、行政法规相抵触；但自治地方的自治机关享有较大的立法权限，在立法权限体系中，处于较独立的地位。国务院各部、各委员会的立法权限并不处于优势地位。因此，可以认为，我国宪法关于立法权限划分的规定，是综合考虑上述因素的结果。
（二）中央与地方立法权限划分的原则　　１.宪法原则
宪法是我国的根本大法，是母法，是制定其他法律的依据。制定法律不是研究政治体制改革，涉及宪法修改。因此，制定法律必须以现行宪法为依据，不能脱离宪法去谈立法权限的划分。　
２.民主原则
我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。立法权是一项重要的国家权力，因此，研究立法权限的划分，必须要有利于保证人民当家作主，必须让立法权掌握在能够更直接、更充分地反映人民意愿的国家机关手里。
３.有利于维护国家统一原则
我国是一个统一的多民族国家，幅员非常辽阔，各民族、地区之间有着长期的相互帮助、相互尊重、和睦相处、共同发展的优良历史传统。这种统一的、团结的大家庭是历史留给我们的宝贵财富，我们必须十分珍惜。国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，而不能削弱这种统一。
４.有利于建立和维护国内市场统一原则
当前，我国正致力于建立有中国特色的社会主义市场经济体制。建立国内统一市场，可以充分发挥我国幅员广、人口多、市场大的优势，有利于促进我国经济的发展，同时也有利于维护国家的统一。因此，立法权限的划分必须有利于建立和维护国内市场的统一，不能造成市场的分割。
５.有利于提高效率和调动各方面积极性原则
民主与效率，集中统一与活力，是一个矛盾的统一体，两者不可偏废。要处理好这个矛盾，必须进行合理的分权。因此，立法权限的划分也必须遵循有利于提高效率和调动各方面积极性的原则，而不能与此相违背。
四、关于中央与地方立法权限划分的思考
如何进一步明确中央与地方的立法权限，学术界提出了两种方案：一种是只对中央专属立法权做出具体列举，对地方的立法权限维持现行宪法和地方组织法的原则规定，不作进一步的具体列举；一种是对中央和地方的立法权限都做出具体的列举。
从实践来看，第一种方案较第二种方案可行。因为，目前对中央与地方的立法权限都作清楚的列举，还有困难。划分中央和地方的立法权限，即通过法律来规定，哪些立法权限归中央所专有，哪些立法权归地方所专有，哪些立法权限归中央和地方所共有。[8]以下将对我国中央与地方立法权限的划分作一些细致的探讨。　
（一）关于中央专属立法权
对于确定中央专属立法权，必须遵循最低限度原则，不能过宽。过宽就扼杀地方的积极性，阻碍经济的发展和改革的顺利进行，也不利于加快法制建设的步伐。所谓最低限度，就是为维护国家和国内市场的统一以及公民的基本权利所必须绝对统一的事项，有些事项虽然应当统一，但一时不统一不会危及国家统一和破坏国内市场的统一，不会对公民的基本权利造成破坏的，则不应列为中央专属立法范围。据此，中央立法权限可作如下界定：有关国家主权方面事项。即关于国家领土、国防、外交、国籍、中国公民出入境和外国人入境制度等事项；有关公民基本权利的赋予和剥夺，公民基本义务的设定；有关国家的基本政治制度。包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检查机关的设置、职权和相互关系以及司法程序；有关国家的基本经济制度；涉及国内统一市场的有关民事法律。主要包括民事主体资格、民事行为基本规则、知识产权保护等为保证国内市场统一所必须统一的事项；有关语言文字、立法、度量衡等作为一个统一的国家必须统一的事项；其他宪法规定属于中央权限范围的事项。如根据宪法第62条第12款的规定,全国人大有权就批准省、自治区和直辖市的建置方面的事项立法；根据宪法第62条第13款的规定,全国人大有权就决定特别行政区的设立及其制度方面的事项方法；根据宪法第62条第13款的规定,全国人大有权决定战争与和平方面的事项。
凡属中央专属立法事项，地方未经授权不得立法，但地方可以为执行中央的立法而制定实施办法。对不属于中央专属立法事项，中央和地方都可以立法，但中央享有优先权。即中央已经立法，地方不得同中央的立法相抵触；中央未立法的，地方可以先立法，但中央一旦立法，地方的立法如有与中央的立法相抵触，则必须进行修改，否则无效或可撤消。
（二）关于地方的立法权限
对地方的立法权限采取限制与列举相结合的办法加以规定比较可取。采用这种办法，有助于在行使地方立法权时，既不超出权限范围，又能明确在权限范围内能够和应当针对哪些事项进行立法，使地方立法范围明确化、具体化，还有利于克服对中国地方立法权限的有关法律规定的缺陷。
从我国的宪政体制、历史传统和立法实践来看，不能认定地方享有专有立法权。但是，地方不享有专有立法权，并不意味地方立法的范围缺乏特定性，地方立法有自己偏重的领域。[9]为了便于开展地方立法，应对地方可以立法的主要领域作出指引性的规定。地方应主要在以下领域开展立法：本行政区域内的教育、科学、文化、卫生、体育管理工作方面的事项；本行政区域内市政、治安、环保、旅游、公共福利、特殊群体权益保障事项；本行政区域内工商企业、事业单位的管理以及经济、社会发展方面的事项；中央授权或要求地方先行立法的事项。上述领域不是地方专有的立法范围，只是由于中央无意涉足或者无暇顾及而主要由地方进行立法，但不妨碍中央就这些事项进行立法。
在中央专有立法权和上述主要由地方立法的领域之外，还有广阔的空间，对此应如何处理中央与地方的关系呢？根据我国国情，这一领域的事项不能简单划归为中央或地方，按照法制统一和发挥地方的积极性和主动性，适宜采取中央和地方共有，中央优先的处理方式。即在中央专有立法权之外的领域，地方可以自主立法，如关于本行政区域政权建设的事项；关于本行政区域国家机构的选举、任免事项；关于本行政区域民主与法制建设的事项；关于本行政区域经济建设的事项；关于本行政区域教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作中应兴应革的带有全局性、根本性、长远性、决策性的事项。但中央优于地方，对于地方已立法的事项，不影响中央统一立法。一旦中央立法后，地方的规定不得与之相抵触，只能立法予以贯彻和保证实施。关于地方的立法权限还有一点需要指出，我国中央和地方的执法任务是交织在一起的，并不是谁立法谁执行。很多事项是中央立法，中央和地方共同执行或者主要依靠地方来执行，属于中央专有立法权方面的事项也不例外。
（三）关于民族自治地方、经济特区的立法权限
自治条例和单行条例是民族自治地方行使自治权的重要形式。自治条例和单行条例同地方性立法相比，立法权限范围更大，可以变通法律和行政法规，但变通不是任意的，也应遵循相应的原则和权限。根据我国宪法、民族区域自治法和法制建设的基本要求，自治条例和单行条例进行变通时，应遵循三个重要原则，即维护国家统一和民族团结；维护国家法制统一；从实际出发即立足民族自治地方实际的原则。 [11]自治条例和单行条例变通的范围：一是国家法律明确授权可以变通的事项，如民法通则规定民族自治地方的人大可以结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定；二是国家法律虽未明确授权，但是不完全适合本民族自治地方实际情况的规定。经济特区法规是贯彻落实国家经济特区政策的重要形式，除了享有一般地方立法权限外，还可以就经济特区的一些事项做出特殊规定。其范围主要应是经济政策、经济管理等领域，并可以就改革开放作出一些探索性、试验性的规定，为国家立法积累经验。
（四）关于国家权力机关和行政机关立法权限的划分
国家权力机关和行政机关立法权限的划分包括两个层次：一是全国人大及其常委会与国务院的立法权限的划分；二是省、自治区、直辖市、省会市和较大市的人大及其常委会与本级人民政府立法权限的划分，亦即地方性法规和政府规章调整界线的划分。
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，基本特点是在国家权力统一属于人民的前提下，国家机关实行分工负责制。在分工负责制下，划分国家权力机关和行政机关的立法权限，应遵守宪法和有关法律对国家机关的划分，即坚持“根据”原则。“根据”原则包括两方面的要求，一是在职权范围内，不能超越行政机关的职权；二是要有明确、具体的法律授权。对于缺乏制定根据，国家权力机关一时又不能立法，而实际工作需要制定规范予以管理的事项，可通过专项授权来解决。授权可采取灵活多样的形式，如专门的授权决定，批准行政机关的年度立法规划，批准政府的包括立法计划的工作报告等。同时可以采取颁布引导、倡导和指引性规定的办法。当行政机关获得就某一事项制定法规或规章的授权时，也就获得了用国家强制力保障所设定规范实施的权限，可以设定相应的行政处罚。当行政机关没有取得授权，不能制定上述规范时，便可以在权限范围内颁布不同于法的准则性规范。这种规范不靠国家强制力保障执行，不强制人们去遵守，违反它亦不受到处罚，但遵守这些规范会有诸多好处，如安全、高效、便捷、稳妥等，引导人们去自觉遵守和执行。
(五)关于立法权力的制约
虽然对中央的立法权限予以列举，对地方的立法权限采取限制与列举相结合的原则，但还是很难保证中央和地方在自己的立法权限范围内行使立法权，所以必须还要有一种制约机制来解决此类问题。有人认为超越自身立法权限的主要是地方，应加强对地方立法权限的限制，这与充分发挥中央和地方的积极性似乎有矛盾。笔者认为最好的解决方案是建立专门的立法监督机构。即可以考虑在全国人大建立一个法律监督委员会，赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权力。经过法律监督委员会依一定程序审查提出处理意见，由全国人大或其常委会做出决定，宣布该法律文件无效、禁止实施或责成该文件制定机关予以修改。此外还应加强备案制度，尽可能减少立法抵触和立法资源的浪费。
在我国，中央与地方立法权限的划分历来是一个有待研究和探索的问题，立法法的出台对我国中央与地方立法权限的划分作出了一些规定，但这还仅仅是一种态度的转变，一项法制建设工程的开始。如何将中央与地方立法权限的划分落实到现实当中且恰到好处，才是我们最关注的问题，也是今后我们工作中所面临的迫切任务，由于传统观念和政权体制的影响，我国中央与地方立法权限的划分任重而道远。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”我在此只是抛砖引玉，作了以上一些尚未成熟的思考，希冀更多的法学专家和法律工作者来进行这一领域的研究和探索，从而推动我国法制建设迈上一个新的台阶。